Die Mittelsphäre als Motor der Integration. Eine Innovation in der Europawissenschaft

Berlin 2016 (608 Seiten) Sehr lesenswert, sehr unterhaltsam, sehr innovativ.

Zwischen 2010 und 2014 war der Hochschullehrer für EU-Recht und European Studies Luuk van Middelaar Berater und Redenschreiber des damaligen Ratspräsidenten Herman van Rompuy. Das zu wissen ist für das Verständnis der Grundthese seiner historischen Darstellung, wie man sehen wird, nicht ganz unwichtig. In der konventionellen Begrifflichkeit gehörte Middelaar damit zu dem intergouvernementalistischen Teil der EU-Bürokratie. Seit Jahr und Tag gehört das Begriffspaar Intergouvernementalismus und Supranationalismus zum Basisvokabular der Europawissenschaft, strukturiert Darstellungen und Forschungsansätze, markiert die prägnanten Positionen im wissenschaftlichen Streit.

Damit räumt die Monographie von Middelaar jetzt auf, sie sollte es jedenfalls und man könnte es ihr wünschen. Der Autor, der durchaus selbstbewusst von einem neuen Paradigma spricht (S. 45), schlägt in Überwindung des genannten Duopols vor, von drei Sphären auszugehen, in denen die europäischen Staaten ihre Beziehungen organisieren: Die äußere Sphäre meint die Gesamtheit der souveränen Staaten Europas, ein Bereich der schon vor Beginn des Integrationsprozesses existiert hat und der auch heute noch existiert. Die innere Sphäre, ehedem als das Supranationale identifiziert, wird verkörpert durch die 1951 gegründete und über die Jahre hinweg weiterentwickelte und gewachsene Gemeinschaft, deren Grundlage das einschlägige EU-Recht darstellt. Die lange „unentdeckt“ gebliebene dritte Sphäre, die sogenannte Zwischensphäre, wird gestellt durch die Mitgliedstaaten, sie ist intermediär und überschneidet sich auf Grund ihrer Eigenschaften mal mit der äußeren und mal mit der inneren Sphäre.

Die Außensphäre ist die Sphäre der Diplomatie, der Machtpolitik und der Geopolitik, die Welt souveräner Staaten, so wie sie in der Neuzeit entstanden ist. Ihr entscheidendes Erkennungsmerkmal und immer wieder die Quelle von Konflikten bildend ist die Grenze. Das diese Sphäre kennzeichnende Recht ist das Völkerrecht.

Die Innensphäre – vormals die supranationale Sphäre genannt – besiegelt in ihrem Kern den Bruch mit der genannten Machtpolitik. Seit dem Gründungsvertrag 1951 verfügt sie über eigene Institutionen oder Organe, die ihre Politik auf der Basis der Verträge betreiben. Tendenziell neigt die Innensphäre dazu, ihre Politik- und Handlungsbereiche im Sinne des Projekts Europa auszudehnen.

Gleichzeitig mit der Gemeinschaft ist die Mittelsphäre entstanden, „zufällig“, wie der Autor beiläufig notiert (S. 67), aber sie fand europapolitisch zunächst keine Beachtung. Alle schauten nur auf die Innensphäre und erwarteten von ihr die richtungsweisenden europapolitischen Impulse. Diese lange nicht beachtete Sphäre der Mitgliedstaaten steht im Mittelpunkt von Middelaars Darstellung. Unsichtbar blieb die Mittelsphäre lange, u.a. weil sie keine erkennbare Verkörperung hatte. Dies änderte sich, als 1974 der Europäische Rat gegründet wurde. Anfangs noch außerhalb der Verträge angesiedelt, entwickelte er sich peu à peu an die Spitze der Brüsseler Pyramide zum mächtigsten Gremium der Gemeinschaft. Der Ministerrat, der Ausgangspunkt, differenzierte sich seinerseits in verschiedene Formationen auf, und als vorläufiger Abschluss kam mit dem Lissabon-Vertrag 2009 der Ratspräsident hinzu, der der mit größerem Machtpotenzial ausgestattet ist als der Kommissionspräsident.

Der „Schritt über die Schwelle“ zur wichtigsten europäischen Sphäre begann halb zufällig, als in den EGKS-Vertrag der zunächst nicht vorgesehene Ministerrat (der Außenminister) mit aufgenommen wurde. Der eignete sich anfangs Entscheidungskompetenzen außerhalb des Vertrages an, entwickelte sich durch Zellteilung zu einem dauerhafteren Arbeitsgremium und prägte – bis auf den heutigen Tag – durch seine Verständigung auf die Vorgehensweise bei der Mehrheits- und der Vorrangsfrage nicht nur die Form, sondern auch die Substanz der Mittelsphäre. In den Jahren nach Inkrafttreten des EWGV fielen auch höchst relevante juristische Entscheidungen: platziert und dann akzeptiert wurden – wie üblich beim EUGH über Einzelurteile – das Prinzip der Direktwirkung, dass also die Verträge nicht nur für Staaten, sondern auch für Einzelpersonen gelten, und das Primat des europäischen vor dem nationalen Recht.

Frankreichs Politik des leeren Stuhls in den sechziger Jahren bewirkte dann eine Art Geburtsstunde der Mittelsphäre:

„Zwischen der Innensphäre des Vertrags und der Außenwelt der Diplomatie öffnete sich unerwarteterweise eine Zwischenwelt – mit eigenen Regeln und eigenen Zwängen. Der Kompromiss des Januar 1966 war wie ein Coming-out für die Zwischensphäre der Mitgliedstaaten: Die Sechs erkannten, dass es jenseits des Vertrags ein gemeinschaftliches Leben gab. Auf der Basis dieser zu Unrecht häufig kritisierten Vereinbarung entwickelte sich Europa in den kommenden Jahrzehnten zu einem politischen Körper. Nicht als Brüsseler Innensphäre, sondern als sich vertiefendes Miteinander der Mitgliedstaaten“ (S. 108).

Es ging um den im EWGV an sich festgelegten Übergang zum Mehrheitsentscheid (die integrationsfreundliche Form) für den 1. Januar 1966, Frankreich wehrte sich dagegen vehement (deshalb der „leere Stuhl“) und wollte am intergouvernementalistischen Veto-Recht festhalten. Den gefundenen Luxemburger Kompromiss, der meist als Rückfall und Kniefall vor Frankreich gedeutet wird, interpretiert Middelaar, wie angedeutet, als die Geburtsstunde der Zwischensphäre. So recht kann das nicht überzeugen. Es begann nämlich, wie er selbst einräumt, im Ministerrat eine lange Phase der „Vetokultur“ (S. 135), die bis in die achtziger Jahre hinein dauerte, als Mitterrand schließlich den Weg für die Mehrheitsbeschlussfassung freimachte.

Es stimmt zwar, dass das Supranationale in Gestalt der Kommission und ihres Präsidenten (Hallstein) verloren hatte, wie Middelaar daraus aber den „formalen Existenznachweis der Zwischensphäre“ (S. 121) konstruiert, vermag nicht zu überzeugen. Mit dem Kompromiss sei eine Art Spagat zwischen Außensphäre (Vetoprinzip) und Innensphäre (Mehrheitsentscheid nach Vertrag) eingegangen worden, der den Raum zur Mittelsphäre eröffnet habe. Warum er diese Interpretationsverrenkungen unternimmt, wird nicht ganz deutlich, hätte sich doch der Raum für die Mittelsphäre auch eröffnet, wenn die von ihm nicht geliebte Kommission mit ihrem Vorschlag, dem Mehrheitsprinzip durchgekommen wäre.

Middelaar deutet nur an, wie man auch argumentieren könnte: 1.) die europäische Integration war in Gefahr durch die „Politik des leeren Stuhls“, sie konnte auch nur gerettet werden durch eine Einigung im Ministerrat, die Schaltstelle der Integration sollte also der Ministerrat (und später der Rat) werden. 2.) sei die Gemeinschaft jetzt politisiert worden, weil sie sich vom Vertragstext gelöst habe und dennoch als Gemeinschaft weiterbestehen wollte.

Mit der Einführung des (supranationalen) Mehrheitsprinzips im (intergouvernementalen) Ministerrat und der Konsequenz, dass ein dort überstimmter Staat vor seiner eigenen Bevölkerung und seinem Parlament die Mehrheitsentscheidung als Mehrheitsentscheidung rechtfertigen muss, hat der Ministerrat bzw. das Intergouvernementale seine Unschuld verloren und ist halb übergelaufen zum Prinzip des Supranationalen. Oder: Die Mitgliedstaaten wurden Teil des Integrationsprozesses.

Der nächste Schritt in die Dominanz der Mittelsphäre wurde zunächst im Zusammenhang mit dem Binnenmarktprojekt, dann im Zusammenhang mit der Beratung und Verabschiedung des Verfassungsvertrags getan. In beiden Fällen stärkte der Club seine Position gegenüber den Mitgliedern.

1985, als es um die erste Vertragsänderung nach dem EWGV ging, erreichte Craxi durch seinen „Coup von Mailand“, dass der Kreis der Staats- und Regierungschefs als Europäischer Rat per Mehrheit einen Vertragstext (Einheitliche Europäische Akte) verabschiedete. Damit rückte er in Richtung Innensphäre, wurde zur Konstituante (und nicht mehr die Vertreter souveräner Gründerstaaten auf einer Regierungskonferenz) und zum politischen Körper. Die damals überstimmten Teilnehmer (Großbritannien, Dänemark, Griechenland) mussten zuhause das Ergebnis durchsetzen. Die Mitgliedstaaten als Club wurden zu den „Herren der Verträge“.

In den später zum Lissabon-Vertrag mutierten Verfassungsvertrag schmuggelten die Konventsmitglieder das „vereinfachte Vertragsänderungsverfahren“ für bestimmte Fälle ein. In diesem Rahmen konnte der Europäische Rat durch einstimmigen Beschluss gewisse Veränderungen am Vertrag vornehmen. Erstmals zum Einsatz kam das neue Instrument bei der Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Nicht mehr die (intergouvernementale) Regierungskonferenz entschied, sondern der der Mittelsphäre angehörige Europäische Rat. Da in beiden Fällen die Personen/Institutionen identisch sind, spricht Middelaar auch in diesem Zusammenhang von einem „Doppelhut“, den die Ratsmitglieder aufhaben.

Zwischendurch steckt Middelaar immer wieder das Revier ab, indem er seine Vorbehalte gegenüber der herkömmlichen Integrationstheorie und den enthusiastischen Europäern verdeutlicht:

„Die Mitgliedstaaten wollen kein Europa, das sich wie ein politischer Körper mit eigenem Willen ohne sie erneuern kann“ (S. 215), so Middelaar. Deshalb müsse die Erneuerung von der Mittelsphäre ausgehen.

Den endgültigen Übergang zur mächtigen Mittelsphäre verschafften sich die Mitgliedstaaten, als sie den Epochenwandel von 1989/90 auffingen und sich mit dem Maastrichter Vertrag in eine Union verwandelten. Das Wohlwollen der Gemeinschaft für die Wiedervereinigung erkauften sich die Deutschen durch das Zugeständnis für die Einführung einer Währungsunion. Versuche der Delors-Kommission 1990 die historische Gunst der Stunde zu nutzen – Delors: „Mein Ziel besteht darin, dass Europa noch vor dem Ende des Jahrtausends eine echte Föderation ist“ (S. 307) – endeten, so Middelaar, in einem Desaster. Er zitiert Delors Biographen, der von einem „Ikarus-Moment“ (ebd.) sprach. Statt dass sich die Exekutivbefugnisse bei der Kommission anlagerten, ergriffen die Staats- und Regierungschefs das Ruder, brachten den neuen Vertrag auf den Weg und gaben ihm seine Ziele (politische Union, Währungsunion) mit. Der Tempel mit seinen drei Säulen entstand.

„Die Beschleunigung der Geschichte Europas nach 1989 mündete somit nicht in der Krönung der Innensphäre… Weder das Klischee der souverän zusammenarbeitenden Staaten noch das des föderalen Superstaats Europa war der Situation angemessen. Etwas anderes war gefragt. Damit die Zwölf ihre Verantwortung in der Welt wahrnehmen konnten, verwandelten sie ihren (informellen) Kreis teilweise in eine (formale) Union“ (S. 315).

Middelaar hebt den Unterschied zwischen Gemeinschaft und Union hervor: die Mitgliedstaaten tragen jetzt gemeinsam Verantwortung und politisieren damit das Bündnis. Deutlich wurde dies bspw. daran, dass sie bei dem Gegenstand der high politics, der jetzt in den Vertrag rückte, der Außenpolitik, keine Delegation an die Innensphäre zuließen, sondern ihn zu ihrem eigenen Thema machten.

Gekrönt und abgeschlossen wurde die Entwicklung durch die Einrichtung der Institution des Ratspräsidenten im Lissabon-Vertrag, der dem Gremium der Staats- und Regierungschefs vorsitzt und kein nationales Amt tragen darf.

Abschließend sei noch ein letzter Aspekt der verdeckten Europäisierung hervorgehoben: Der Europäische Rat wurde in dem geschilderten Prozess zum europäischen Entscheidungszentrum. In ihm sitzen in Gestalt derselben Personen nationale Politiker, die als Club aber europäische Entscheidungen treffen und damit zu europäischen Politikern „mutieren“. In diesen Verwandlungsprozess hineingerissen werden auch die nationalen Parlamente. Sie hängen an den Staats- und Regierungschefs und als Teil der Gesetzgebung erhalten sie auch eine Doppelrolle. Sie werden zu Dependancen eines gesamteuropäischen Parlaments.

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Was ist der Ertrag von Middelaars Werk?

Middelaars neue „Sphärentheorie“ vermag zunächst bei allen Europafreunden eine Stimmungsaufhellung zu erzeugen. Bislang war es so, dass europapolitische Aktivitäten, die von der Mittelsphäre ausgingen, bei den Europafreunden sofort unter intergouvernemental subsumiert wurden und je nach Reichweite Verstimmung bis Depression erzeugten. Wenn aber vergewissert wird, dass die Aktivitäten der Mittelsphäre durch die von ihr erzeugten Zwänge die europäische Integration befördern, dann ist kein Grund für allzu melancholische Reaktionen. Die Frage wäre nur noch, ob ein intergouvernemental erzeugter Integrationsschritt der bessere, weil europakonformere Schritt wäre als der supranational erzeugte.

An mehr als einer Stelle fallen – paradoxerweise – Überlappungen von Middelaars Ansatz und dem Neofunktionalismus auf. Paradoxerweise, weil der Belgier ein – vorsichtig formuliert – eher distanziertes Verhältnis zum Neofunktionalismus pflegt. Er spricht von der „Pseudologik“ (S. 17) der Integrationstheorien und den „Strenggläubigen der Europalehre“ (S. 97) oder auch den „Brüsseler Ideologen“ (S. 177). Der Überlappungen wird man gewahr, wenn Middelaar immer wieder den nicht-intentionalen Charakter der Europäisierung herausstreicht, bis hin zu dem Phänomen, dass die alles entscheidende Mittelsphäre bis zum heutigen Tag von den realen Agenten wie auch ihren wissenschaftlichen Beobachtern übersehen wurde, also eine durch Sachzwänge (mit Spill-over-Prozessen) getriebene Europäisierung vonstattengeht.

Dass staatliche Einigungsprozesse nicht zwingend eines supranationalen Zentrums bedürfen, belegen im Grunde alle Nationenbildungen im Europa der Neuzeit. Die Idee des Supranationalen, der von Middelaar wenig geschätzten Innensphäre der Union, ist historisch gesehen etwas genuin Neues, das die europäische Integration hervorgebracht hat. Der Einigungsprozess in Deutschland im 19. Jahrhundert, in dem Übergang vom Zollverein zur Reichsgründung noch bei allen Relativierungen und Abstrichen am ehesten mit dem europäischen Einigungsprozess vergleichbar, kam auch ohne ein Steuerungszentrum aus. Diese Einigung wurde in hegemonialen Kriegen und innerhalb einer monarchistischen Grundordnung vollzogen. Nachdem die großdeutsche Lösung kriegerisch beendet wurde, war das Steuerungszentrum Preußen, der Hegemon, den anderen Beteiligten territorial, militärisch und politisch dermaßen überlegen, dass es die Führung im Einigungsprozess übernehmen konnte. Nachdem die Alliierten in der Befriedung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg alles Preußische in Deutschland eingeebnet hatten, war von den einstigen hegemonialen Wurzeln nichts mehr zu spüren.

Seit der Euro-Krise 2010 werden in der EU zwar auch halbhegemoniale Strukturen konstatiert, dennoch ist eine Entwicklung wie im Deutschland des 19. Jahrhunderts völlig undenkbar. Dafür ist das Nationalbewusstsein bei den Mitgliedern der Union – über alle Staaten hinweg, ob groß oder klein – viel zu ausgeprägt und zu robust. So gesehen sind dem Einigungsprozess über die Mittelsphäre in der Zukunft Grenzen gesetzt. Was folgt daraus? Der von Middelaar so geringgeschätzte Supranationalismus als über den Nationen, ausgleichendes Prinzip wird irgendwann einmal zu seinem Recht kommen.

Fazit: Sehr lesenswert. Öffnet v.a. Forschungsperspektiven.

 

Dezember 2017