Ein aufgeklärter neoliberaler Ex-Kommissar bilanziert die Eurokrise

Olli Rehn, Die Rettung des Euro. Was wir aus der Krise lernen können, o.O. 2021

Unbedingt zugutehalten muss man Olli Rehn seine Selbstironie. Auf Seite 316 findet sich ein Foto von Alexis Tsipras und ihm, das mit einem Zitat von Yanis Varoufakis versehen ist: darin wird er so qualifiziert: „ein analphabetischer, gelber Befehlsempfänger der dritten Kategorie“.

Rehn war Mitglied des Europaparlaments, dort Angehöriger der liberalen Fraktion, zwischen 2004 und 2014 Mitglied der Kommission, während der Eurokrise zuständig als Kommissar für Wirtschaft und Währung, seit 2018 Gouverneur der finnischen Zentralbank. Seine Positionen ließen sich als einer Art „aufgeklärtem Neoliberalismus“ verpflichtet charakterisieren, so manchem Marktradikalen in Deutschland ließen sie einen Schauer über den Rücken laufen.

Das Buch umfasst 417 Seiten und gliedert sich in 19 Kapitel und ein Nachwort. Im Mittelpunkt steht die so genannte Eurokrise von 2010 bis 2012, ihre Vorgeschichte, ihr Verlauf und ihre Nachgeschichte. Die zentralen Stationen der Krise werden herausgearbeitet. Es hat einen analytischen Anspruch und bezieht viele Thesen, Theorien und Einschätzungen von Akteuren der Eurokrise mit ein. Leitfaden ist die makroökonomische Analyse, die es versucht mit den zeitgeschichtlichen Ereignissen zu verknüpfen.

Der Spaziergang von Deauville

Im Herbst 2010, als die Finanzierung Griechenlands nach langem Zögern und Hinhalten Deutschlands gesichert war, kochte die Banken- und Immobilienkrise in Irland, das Rehn einen „verwilderten keltischen Tiger“ nennt, hoch. Das Land, seit 1973 Mitglied in der EG, hatte sich aus tiefer Armut dank europäischer Hilfen und Steuerdumping (12,5 Prozent Körperschaftssteuer) zu einem passablen Wohlstand hochgearbeitet und leistete sich einen völlig überdimensionierten Bankensektor, aus dem im ersten Jahrzehnt der Währungsunion eine Immobilienblase finanziert wurde. In diesem Herbst kletterten die Zinsen auf den irischen Staatskredit in die Todeszone (6-7 Prozent Risikoprämie).

Statt Irland geräuschlos in die „Rettungspolitik“ mit einzubeziehen, machte sich Deutschland, der Dirigent der Eurokrise, daran, die Krise weiter zu verschärfen. Bei dem berüchtigten Spaziergang von Deauville mit Sarkozy erhöhte die deutsche Kanzlerin den Druck auf Frankreich: Man wollte zweierlei, automatische Sanktionen gegen Staaten, die gegen den Stabilitätspakt verstoßen und eine Beteiligung des Privatsektors bei den Hilfsmaßnahmen durch den EFSF. „Der Deauville-Deal bestand im Wesentlichen darin, dass Deutschland die Aufweichung der halb automatischen Sanktionen akzeptierte und Frankreich im Gegenzug die Beteiligung des Privatsektors an der Vereinbarung über den Europäischen Stabilitätsmechanismus akzeptierte – die Umschuldung war ein langjähriges Ziel Deutschlands“ (S. 105).

Mit dem ins Auge gefassten „Haircut“ wurde kalkuliert Öl ins Feuer gegossen, die Risikoprämie für den irischen Staatskredit an den Finanzmärkten stieg in Richtung 8 Prozent. Rehn benennt die deutsche Herzensangelegenheit, die er sich nicht in seinen „kühnsten Albträumen hätte vorstellen können“ (S. 104), in all ihrer Problematik („Weltuntergang von Deauville“, S. 93 und „Doomsday“, S.105), banalisiert sie aber, indem er feststellt: „Marktkenntnisse waren an diesem Wochenende Mangelware“ (S. 103). Den damaligen Hardlinern im Kanzleramt kann man alles Mögliche vorwerfen, nur nicht, dass es ihnen unklar war, welche Folgen der geplante Haircut auf den Finanzmärkten haben würde. Es handelte sich, um im Bild zu bleiben, um gezielte Brandstiftung. Es kam, wie es auf Druck der Deutschen kommen musste: Der Haircut bei der Sanierung Griechenlands wurde durchgesetzt, und Irland schlüpfte unter den Rettungsschirm. Erst jetzt verwandelte sich die Griechenlandkrise in eine Eurokrise. Die Dumpingsteuer durfte das Land beibehalten, und die Rettung der irischen Banken wurde großzügig europäisch geregelt (der Haircut bezog sich auf die in Griechenland kreditierenden Banken, nicht auf die irischen). Carlo Bastasin, den Rehn zitiert, bezeichnete die Deauville-Verabredung als „eine raffinierte Art, Selbstmord zu begehen“, auch eine Verharmlosung, da weder der Hauptakteur, Deutschland, noch dessen Motiv, die Umsetzung einer verrückten betriebswirtschaftlichen Regel, des Haftungsprinzips, in die europäische Makroökonomie präzise benannt werden.

Whatever it takes

Im Sommer 2012, so Rehn, kam der „letzte Wendepunkt“ (S. 205) der Krise. Er schildert die letzten fehlschlagenden Versuche aus der Politik, die Krise einzudämmen: die Kapitalaufstockung bei der Europäischen Investitionsbank (EIB), die Einleitung der Bankenunion und die Rettung des spanischen Bankensektors. Die Einrichtung des ESM, der auch keine Entspannung brachte, hat er dabei vergessen. Erst mit Draghis Londoner Whatever-it-takes-Rede sei die Wende eingeleitet worden. Er zitiert Draghis Interview vom 2. August 2012 nach der Rede von London: „Risikoprämien, die mit der Furcht vor der Reversibilität zusammenhängen, sind inakzeptabel, und sie müssen grundlegend angegangen werden. Der Euro ist irreversibel. (…) Der EZB-Rat (…) kann uneingeschränkt Offenmarktgeschäfte in einem Umfang durchführen, der ausreicht, um sein Ziel zu erreichen“ (S. 216). Dass allein die Intervention der EZB als Lender of Last Resort den Anstieg der Risikoprämien für den Staatskredit zunächst zum Stillstand, dann zum Rückgang gebracht hat, will Rehn nicht so deutlich betonen, stattdessen ist ihm wichtig, den eher unwichtigen Nebenaspekt des OMT-Programms, seine Knüpfung an die Konditionalität, die er für „eine voll gerechtfertigte Lösung“ (ebd.) hält, hervorzustreichen. Am Ende seiner Ausführungen (S. 376 ff.) steigert er seine falsche Gewichtung noch dahingehend, dass er die EZB und den ESM als die großen Krisenlöser (auch in der Zukunft) anpreist. Das ist Unfug. Der ESM verfügt über keine „große Bazooka“, hat bei der Krisenlösung nur eine technische Rolle gespielt und ist – gerade wegen seiner Konditionalität – eine Institution ohne Zukunft.

Die Makroökonomische Politik im Sixpack

Rehn, promoviert in internationaler Wirtschaftspolitik, legt ein besonderes Augenmerk auf die innereuropäischen Überschuss-Defizit-Positionen. Schon in der Einleitung hebt er mit Blick auf die von Deutschland durchgesetzte Wirtschaftspolitik – was er so nicht erwähnt – der Eurozone hervor: „Meiner Ansicht nach wäre es besser gewesen, einen dritten Weg zu verfolgen, d.h. eine gleichmäßigere Neuausrichtung der Wirtschaft der Eurozone, bei der die Defizitländer Strukturreformen und Haushaltskonsolidierung verfolgen, während die Überschussländer die produktiven Investitionen und die Binnennachfrage ankurbeln. Dies war der Policy-Mix, den die Europäische Kommission in den jährlichen Wachstumserhebungen und politischen Initiativen empfahl“ (S. 25). Das klingt für einen Neoliberalen einsichtig und macht Hoffnung.

Das gesamte Kapitel 14 (Überschrift: „Die große Wiederherstellung des Gleichgewichts: Frankreich vs. Deutschland“, S. 265 ff.) ist diesem Kernproblem europäischer Wirtschaftspolitik gewidmet. Die aufkeimende Hoffnung wird aber enttäuscht, der „dritte Weg“ entpuppt sich als ziemlich ausgetrampelter, altbekannter Pfad. Zunächst wirft Rehn Nebelkerzen. Da die Eurozone eine global offene Wirtschaft sei, könne sich die Aufmerksamkeit nicht nur auf die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse richten, wie es die angelsächsischen Ökonomen täten. Außerdem sei vor dirigistischen Eingriffen zu warnen (S. 268). Vor dem Hintergrund des altbekannten Bildes zur Entwicklung der Lohnstückkosten in der Währungsunion zwischen 1999 und 2017 erfolgt die Feststellung: „Auch wenn sich ein Großteil der Debatte über makroökonomische Ungleichgewichte in letzter Zeit auf Deutschland konzentriert hat, ist es dennoch angebracht, darauf hinzuweisen, dass das dringendste und schmerzlich reale Problem ab 2010 die verlorene Wettbewerbsfähigkeit der Defizit-Länder war“ (Herv.i.O.) (S. 269). Nicht nur, dass die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, was immer meint: Exportüberschüsse, eine höchst fragwürdige wirtschaftspolitische Strategie ist, und dass Deutschland im ersten Jahrzehnt der Währungsunion die seine durch Lohndumping errungen hat, ist Rehn der Rede wert, auch die Tatsache, dass ihm die „innere Abwertung“ in den Defizitländern nicht schnell genug ging, spricht Bände für seine halbherzige Denkweise.

Danach beschreibt Rehn Frankreich als „Urheber des Ungleichgewichts“ (S. 270 ff.) – aufgrund fehlender Strukturreformen und ausbleibender Korrekturen seines Haushaltsdefizits. Der Ansatz der Kommission in den Jahren 2012/13 sei gewesen, auf Strukturreformen zu drängen und Nachsicht bei den fiskalischen Größen walten zu lassen. Der „ideale Ansatz“ (S. 277) wäre aber gewesen, zunächst Strukturreformen zu fordern und erst wenn diese nachgewiesen wären, Nachsicht bei den fiskalischen Größen zu üben. Wenn sich da die Kommission nicht verhoben hätte.

Als Gründe für den hohen deutschen Leistungsbilanzüberschuss führt Rehn an: 1.) die latente Unterbewertung des deutschen Euros, 2.) das mittel- und osteuropäische Arbeitskräftereservoir, 3.) die Zinskonvergenz, 4.) das Erschließung globaler Märkte, 5.) hohe Ersparnisse und niedrige Investitionen, 6.) hohen Kapitalexport (S. 279 f.). Seine Schlussfolgerung: Steigerung der Binnennachfrage in Deutschland. Die Kommission, so Rehn, hatte immer drei Empfehlungen für Deutschland im Rahmen des Ungleichgewichtsverfahrens: Steigerung der Binnennachfrage durch Lohnwachstum, Steigerung der öffentlichen Investitionen und Erhöhung der Erwerbsbeteiligung von Frauen.

Ist eine deutsch-französische „Win-Win-Wirtschaftsstrategie plausibel?“, so fragt Rehn am Ende des Kapitels. Die Richtung wäre klar, „nämlich Deutschland zu Maßnahmen zur Ankurbelung der Binnennachfrage und der Investitionen und Frankreich zu Reformen des Arbeitsmarkts, des Unternehmensumfelds und des Rentensystems zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit zu ermutigen“ (S. 282). Die dümmliche Antwort Deutschlands, das sich anfänglich heftig gegen das von der Kommission vorgeschlagene Verfahren für makroökonomische Ungleichgewichte (MIP) wehrte, kam postwendend. Rehn lässt Schäuble sprechen, der in einer Rede vor dem Brüsseler Wirtschaftsforum am 18. Mai 2011 kundtat: „Ja, wir müssen allzu große Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedstaaten vermeiden. Aber nein, dies kann nicht in der Form geschehen, dass erfolgreiche Länder ihre Wettbewerbsfähigkeit freiwillig einschränken. (…) Der einzig gangbare Weg ist, dass die etwas schwächeren Länder der Eurozone stärker werden. Wir könnten ihnen helfen, aber wir können ihre Aufgabe nicht erfüllen. Außerdem löst man die eignen Probleme der Wettbewerbsfähigkeit nicht, indem man von anderen verlangt, weniger wettbewerbsfähig zu werden, und man kann die Lücke zwischen Ausgaben und Einnahmen nicht dauerhaft schließen, indem man von anderen mehr Geld verlangt“ (S. 283). Rehn registrierte, wie er schreibt, dass er in Deutschland ins „politische Abseits“ geraten war.

Nur widerwillig gab Deutschland der Verabschiedung des Sixpacks sein Placet, freilich mit der asymmetrischen Gewichtung bei der Schwelle für ein Verfahren (Überschussländer 6 Prozent, Defizitländer 4 Prozent), was Rehn als nur „zweitbeste Lösung“ (S. 286) charakterisiert.

Rehn und mit ihm die Kommission haben ein makroökonomisches Problem. Ihr Mantra, ihr Leitfaden, ihre zentrale Idee ist die Wettbewerbsfähigkeit. Rehns vereinfachender Vorschlag lautet, Frankreich müsse reformieren und sparen, Deutschland die Binnennachfrage ankurbeln und investieren. Und dann? Das Ziel wäre, die Lohnstückkosten m.o.w. auf einer Linie zu halten – und die übrige Welt mit europäischen Produkten und damit Arbeitslosigkeit zu überschwemmen. Rehn denkt nur bis an die Grenzen der Eurozone/EU. „Wettbewerbsfähigkeit“ ist ein ungeeignetes wirtschaftspolitisches Ziel. Es klingt wie Unternehmensförderung, ist tatsächlich aber eine gesamtwirtschaftliche Strategie, die in einer globalisierten Wirtschaft untauglich ist. Die EU bzw. die Eurozone wäre gut beraten, sich von diesem Konzept zu verabschieden und stattdessen ihren eigentlichen Vorteil, den großen Binnenmarkt, in den Mittelpunkt zu rücken.

Von der Austerität

In Kapitel 13 beschäftigt sich Rehn mit der Auseinandersetzung zwischen „Austerianern“ und „Spendanigans“ in den Jahren 2011/12. Wie oft in dem Buch schlägt er einen Mittelweg ein. Er will sich weder der Argumentation zu der Wirksamkeit der fiskalischen Multiplikatoren (Blanchard) noch der Argumentation der „expansiven Sparsamkeit“ (Alesina), die er für eine „himmlische, wachstumsfördernde Wirkung der Konsolidierung“ (S. 255) und eine „ungeheuerliche Behauptung“ (S. 256) hält, anschließen.

In Kapitel 17 geht es um die Ursachen für die „Schuldenkrise in der Eurozone“ (S. 328), also die Frage, warum nach der globalen Finanzkrise (2007/8) die Eurozone in eine zweite Krise zwischen 2010 und 2015 geraten ist („Double Dip“). Rehn referiert einige, z.T. abstruse Erklärungsansätze und kommt zu dem Ergebnis, dass es die restriktive Finanzpolitik war, die ihren Höhepunkt in dem verrückten Fiskalpakt, den die Kommission skeptisch sah, (2012) fand (S. 340 f.).

In Kapitel 18 erörtert Rehn ökonomische Theorien, die im Zusammenhang mit der Eurokrise eine Rolle spielten. Für problematisch hält er zunächst die große Rolle, die die Theorie des optimalen Währungsgebiets zu Beginn der Währungsunion gespielt habe. Das zentrale Manko dieser Theorie sei gewesen, dass sie die Gefahren nicht ausgeglichener Zahlungsbilanzen bzw. makroökonomischer Ungleichgewichte in der Währungsunion ausgeblendet habe (S. 346). Ein zweites Problem: der Vertrag von Maastricht habe mit dem No-bail-out-Artikel (der in Wirklichkeit keiner ist) zu großes Vertrauen in die Marktkräfte gehegt. Auch die Theorie des optimalen Funktionierens selbstregulierender Finanzmärkte habe sich als falsch erwiesen (S. 346 f.). Auf das Phänomen, dass die Finanzmärkte zunächst davon ausgegangen waren, dass in Schwierigkeiten geratende Staaten bei der Kreditierung doch herausgehauen würden, was zunächst aber nicht geschah, und die Zinsen auf den Staatskredit für manche Staaten explodierten, die Märkte zunächst also falsch lagen, dann aber mit der „Rettungspolitik“ doch ein Bail-out stattfand, die Märkte also mit einer gewissen Verspätung und unter fragwürdigen Umständen doch Recht behielten, geht Rehn nicht ein.

Theorien

Rehn zählt sich zu den „wiedergeborenen ‚Minskyiten‘“ (S. 363). „Obwohl ich als Typ aus der Realwirtschaft schon immer einen instinktiven Zweifel gegen jegliches übermäßiges Vertrauen in das effiziente Funktionieren der Finanzmärkte hatte, hatte ich zuvor in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur keine ausreichend überzeugenden analytischen Rechtfertigungen dafür gefunden“ (ebd.). Die Reihenfolge ist bemerkenswert. Grundsätzlich gilt für Märkte der Verdacht oder die Annahme, je nachdem, auf Gleichgewicht. Die Ausnahme, die alle paar Jahre zu besichtigen ist, bedarf der „analytischen Rechtfertigung“. Dass Rehn nur „instinktive Zweifel“ hatte, liegt wohl daran, dass er – wie übrigens Minsky auch – grundsätzlich an das Gleichgewicht der Märkte, wohlgemerkt an den Gütermärkten, glaubt.

Schließlich wirft Rehn einen Blick „über den Tellerrand“ (S. 365 ff.) hinaus und erkennt dort die Modern Monetary Theory (MMT) mit deren Plädoyer für fiskalische Dominanz als Lösung für das Problem des langsamen Wachstums und der säkularen Stagnation. Er verteidigt sie gegen allzu schlichte Interpretationen – „Gelddruckmaschine“ –, macht aber aus seiner tiefen Skepsis keinen Hehl: „Würden Sie Anleihen eines Landes halten, das einem solchen Experiment (MMT-Politik, d.Verf.) folgte?“ (S. 366) Auch mit Blick auf die Blanchard-Debatte wird deutlich, dass er schuldenfinanzierten fiskalischen Anreizen nicht traut, er qualifiziert sie als „Wunderwaffe“ (ebd.).

Das Kapitel endet mit einer klebrigen, pastoralen Rede auf die Grenzen des Marktes, die soziale Marktwirtschaft und Keynes dritten Weg (S. 368 ff.). Unter Grenzen des Marktes versteht er: Einkommensungleichheit, Herdenverhalten der Finanzmärkte und kein Einbezug von Externaltäten in Hinblick auf den Klimawandel. Unter Sozialer Marktwirtschaft: Bestimmung von Regeln und Ermöglichung der bürgerlichen Entwicklung für jeden Einzelnen. Der Dritte Weg von Keynes zeichne sich aus durch: wirtschaftliche Effizienz, soziale Gerechtigkeit und individuelle Freiheit. Alle Probleme, die Rehn z.T. anspricht, sind damit beerdigt.

Lehren

Sieben Lehren hat Rehn im Schlusskapitel 19 parat (S. 373 ff.). Die erste ist mehr eine Empfehlung: Man sollte im Club der Eurozone bleiben. Die zweite mehr eine Feststellung: Für die Finanzstabilität sei die zu vollendende Bankenunion eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung. Daher die dritte Lehre, auch eine Feststellung: Um die Finanzstabilität zu sichern, bedarf es eines die Marktpaniken bändigenden Lenders of Last Resort, der EZB. Zur zweiten Hauptsäule des Zentralbankwesens, so die vierte Lehre/Feststellung, sei die makroprudentielle Politik geworden; das erfordere in den einzelnen Ländern weitreichende Veränderungen, zumal der Nichtbankensektor und die nichttraditionellen Kreditprodukte, die Schattenbanken mit ihren kreativen Erfindungen, an Bedeutung gewonnen hätten. Die fünfte Lehre: Mehr Koordination in der Finanzpolitik und mehr Koordination zwischen Finanzpolitik und Geldpolitik (was kein Widerspruch zur Unabhängigkeit der Zentralbank sei) sei vonnöten. Die sechste Lehre: Die finanzpolitischen Regeln sollten nicht mehr, wie bisher, an den strukturellen Haushaltssaldos orientiert sein, sondern an einer Ausgabenregel. Die siebte und letzte Lehre: Die Weiterentwicklung der Eurozone zur Stabilitätsunion sollte weiter in der Hauptverantwortung der Nationalstaaten liegen.

Dreierlei fällt auf:

  1. Wenn die sechste Regel – die Orientierung an einer Ausgabenregel – die Richtung für eine Weiterentwicklung des Stabilitätspakts die Mehrheitsposition in den europäischen Gremien (Kommission und kleiner Rat) wiedergibt, dann wäre das ganz immanent betrachtet, begrüßenswert. Die willkürlichen Marken (Schuldenstand und Defizitregel) sind längst überfällig für eine Revision. Die Ausgabenregel (mittelfristige Wachstumsrate > Wachstumsrate der Staatsausgaben) wäre ein minimaler Fortschritt.
  2. Der Hinweis auf den Bedeutungszuwachs der makroprudentiellen Politik ist zweifelhaft. Rehn vergisst darauf hinzuweisen, dass das herkömmliche Verständnis von makroprudentieller Politik – jedenfalls in Deutschland – immer noch von der grundsätzlichen Stabilität der Finanzmärkte (bei Vorliegen aller Informationen und rationalem Verhalten) ausgeht. Das kann Rehn nicht gefallen, da er sich, wie oben gesehen, als Anhänger der Instabilitätstheorie von Minsky zu erkennen gegeben hat. Auch die These, dass makroprudentielle Politik grundsätzlich auf nationaler Ebene angesiedelt sei, wie in Deutschland verbreitet, ist vorgestrig und läuft im Grunde genommen auf eine Absage an makroökonomische Politik auf europäischer Ebene (Sixpack) hinaus.
  3. Am überraschendsten ist Rehns siebte Lehre: „Beim Aufbau der Eurozone als Stabilitätsunion sollte die Hauptverantwortung für die Wirtschaft und die Wirtschaftspolitik bei den Mitgliedstaaten liegen…“ (S. 393). Warum die Eurozone eine „Stabilitätsunion“ sein soll und keine „Wachstumsunion“ bleibt Rehns Geheimnis, eigentlich widerspricht das einigen seiner Argumente. Hauptsächlich aber: Dass er als Ex-Kommissar kein entschiedenes Plädoyer für Eurobonds (mittlerweile in Gestalt der NextGenEU-Anleihen realisiert), einen zentralen Haushalt und entsprechende institutionelle Strukturen führt, ist der Tatsache geschuldet, dass er ein Freund des Mittelweges ist, die Synthese des Schlechten mit dem Guten herstellen will und damit in der Sackgasse landet. Es gilt das alte Epigramm: „In Gefahr und größter Not bringt der Mittelweg den Tod.“ Aus historischer Perspektive: Fast sieben Jahrzehnte nach dem EWG-V immer noch das Plädoyer für die Koordination primär national bestimmter Wirtschaftspolitiken zu führen, ist – gelinde gesagt – geschichtsvergessen.

Rehn wurde eingangs als „aufgeklärter Neoliberaler“ bezeichnet. Das Aufgeklärte bezieht sich u.a. auf gewisse Einsichten in Hinblick auf die makroökonomische Politik, insbesondere auf die Problematik chronischer Handels- und Leistungsbilanzüberschüsse Deutschlands und die Frage der Finanzmarktstabilität. Legt man dieses wirtschaftspolitische Moment der Aufklärung über den Mainstream, der in Deutschland dominiert, wird deutlich, wie isoliert Deutschland mittlerweile in der EU ist.

Olli Rehn, Die Rettung des Euro. Was wir aus der Krise lernen können, o.O. 2021

Unbedingt zugutehalten muss man Olli Rehn seine Selbstironie. Auf Seite 316 findet sich ein Foto von Alexis Tsipras und ihm, das mit einem Zitat von Yanis Varoufakis versehen ist: darin wird er so qualifiziert: „ein analphabetischer, gelber Befehlsempfänger der dritten Kategorie“.

Rehn war Mitglied des Europaparlaments, dort Angehöriger der liberalen Fraktion, zwischen 2004 und 2014 Mitglied der Kommission, während der Eurokrise zuständig als Kommissar für Wirtschaft und Währung, seit 2018 Gouverneur der finnischen Zentralbank. Seine Positionen ließen sich als einer Art „aufgeklärtem Neoliberalismus“ verpflichtet charakterisieren, so manchem Marktradikalen in Deutschland ließen sie einen Schauer über den Rücken laufen.

Das Buch umfasst 417 Seiten und gliedert sich in 19 Kapitel und ein Nachwort. Im Mittelpunkt steht die so genannte Eurokrise von 2010 bis 2012, ihre Vorgeschichte, ihr Verlauf und ihre Nachgeschichte. Die zentralen Stationen der Krise werden herausgearbeitet. Es hat einen analytischen Anspruch und bezieht viele Thesen, Theorien und Einschätzungen von Akteuren der Eurokrise mit ein. Leitfaden ist die makroökonomische Analyse, die es versucht mit den zeitgeschichtlichen Ereignissen zu verknüpfen.

Der Spaziergang von Deauville

Im Herbst 2010, als die Finanzierung Griechenlands nach langem Zögern und Hinhalten Deutschlands gesichert war, kochte die Banken- und Immobilienkrise in Irland, das Rehn einen „verwilderten keltischen Tiger“ nennt, hoch. Das Land, seit 1973 Mitglied in der EG, hatte sich aus tiefer Armut dank europäischer Hilfen und Steuerdumping (12,5 Prozent Körperschaftssteuer) zu einem passablen Wohlstand hochgearbeitet und leistete sich einen völlig überdimensionierten Bankensektor, aus dem im ersten Jahrzehnt der Währungsunion eine Immobilienblase finanziert wurde. In diesem Herbst kletterten die Zinsen auf den irischen Staatskredit in die Todeszone (6-7 Prozent Risikoprämie).

Statt Irland geräuschlos in die „Rettungspolitik“ mit einzubeziehen, machte sich Deutschland, der Dirigent der Eurokrise, daran, die Krise weiter zu verschärfen. Bei dem berüchtigten Spaziergang von Deauville mit Sarkozy erhöhte die deutsche Kanzlerin den Druck auf Frankreich: Man wollte zweierlei, automatische Sanktionen gegen Staaten, die gegen den Stabilitätspakt verstoßen und eine Beteiligung des Privatsektors bei den Hilfsmaßnahmen durch den EFSF. „Der Deauville-Deal bestand im Wesentlichen darin, dass Deutschland die Aufweichung der halb automatischen Sanktionen akzeptierte und Frankreich im Gegenzug die Beteiligung des Privatsektors an der Vereinbarung über den Europäischen Stabilitätsmechanismus akzeptierte – die Umschuldung war ein langjähriges Ziel Deutschlands“ (S. 105).

Mit dem ins Auge gefassten „Haircut“ wurde kalkuliert Öl ins Feuer gegossen, die Risikoprämie für den irischen Staatskredit an den Finanzmärkten stieg in Richtung 8 Prozent. Rehn benennt die deutsche Herzensangelegenheit, die er sich nicht in seinen „kühnsten Albträumen hätte vorstellen können“ (S. 104), in all ihrer Problematik („Weltuntergang von Deauville“, S. 93 und „Doomsday“, S.105), banalisiert sie aber, indem er feststellt: „Marktkenntnisse waren an diesem Wochenende Mangelware“ (S. 103). Den damaligen Hardlinern im Kanzleramt kann man alles Mögliche vorwerfen, nur nicht, dass es ihnen unklar war, welche Folgen der geplante Haircut auf den Finanzmärkten haben würde. Es handelte sich, um im Bild zu bleiben, um gezielte Brandstiftung. Es kam, wie es auf Druck der Deutschen kommen musste: Der Haircut bei der Sanierung Griechenlands wurde durchgesetzt, und Irland schlüpfte unter den Rettungsschirm. Erst jetzt verwandelte sich die Griechenlandkrise in eine Eurokrise. Die Dumpingsteuer durfte das Land beibehalten, und die Rettung der irischen Banken wurde großzügig europäisch geregelt (der Haircut bezog sich auf die in Griechenland kreditierenden Banken, nicht auf die irischen). Carlo Bastasin, den Rehn zitiert, bezeichnete die Deauville-Verabredung als „eine raffinierte Art, Selbstmord zu begehen“, auch eine Verharmlosung, da weder der Hauptakteur, Deutschland, noch dessen Motiv, die Umsetzung einer verrückten betriebswirtschaftlichen Regel, des Haftungsprinzips, in die europäische Makroökonomie präzise benannt werden.

Whatever it takes

Im Sommer 2012, so Rehn, kam der „letzte Wendepunkt“ (S. 205) der Krise. Er schildert die letzten fehlschlagenden Versuche aus der Politik, die Krise einzudämmen: die Kapitalaufstockung bei der Europäischen Investitionsbank (EIB), die Einleitung der Bankenunion und die Rettung des spanischen Bankensektors. Die Einrichtung des ESM, der auch keine Entspannung brachte, hat er dabei vergessen. Erst mit Draghis Londoner Whatever-it-takes-Rede sei die Wende eingeleitet worden. Er zitiert Draghis Interview vom 2. August 2012 nach der Rede von London: „Risikoprämien, die mit der Furcht vor der Reversibilität zusammenhängen, sind inakzeptabel, und sie müssen grundlegend angegangen werden. Der Euro ist irreversibel. (…) Der EZB-Rat (…) kann uneingeschränkt Offenmarktgeschäfte in einem Umfang durchführen, der ausreicht, um sein Ziel zu erreichen“ (S. 216). Dass allein die Intervention der EZB als Lender of Last Resort den Anstieg der Risikoprämien für den Staatskredit zunächst zum Stillstand, dann zum Rückgang gebracht hat, will Rehn nicht so deutlich betonen, stattdessen ist ihm wichtig, den eher unwichtigen Nebenaspekt des OMT-Programms, seine Knüpfung an die Konditionalität, die er für „eine voll gerechtfertigte Lösung“ (ebd.) hält, hervorzustreichen. Am Ende seiner Ausführungen (S. 376 ff.) steigert er seine falsche Gewichtung noch dahingehend, dass er die EZB und den ESM als die großen Krisenlöser (auch in der Zukunft) anpreist. Das ist Unfug. Der ESM verfügt über keine „große Bazooka“, hat bei der Krisenlösung nur eine technische Rolle gespielt und ist – gerade wegen seiner Konditionalität – eine Institution ohne Zukunft.

Die Makroökonomische Politik im Sixpack

Rehn, promoviert in internationaler Wirtschaftspolitik, legt ein besonderes Augenmerk auf die innereuropäischen Überschuss-Defizit-Positionen. Schon in der Einleitung hebt er mit Blick auf die von Deutschland durchgesetzte Wirtschaftspolitik – was er so nicht erwähnt – der Eurozone hervor: „Meiner Ansicht nach wäre es besser gewesen, einen dritten Weg zu verfolgen, d.h. eine gleichmäßigere Neuausrichtung der Wirtschaft der Eurozone, bei der die Defizitländer Strukturreformen und Haushaltskonsolidierung verfolgen, während die Überschussländer die produktiven Investitionen und die Binnennachfrage ankurbeln. Dies war der Policy-Mix, den die Europäische Kommission in den jährlichen Wachstumserhebungen und politischen Initiativen empfahl“ (S. 25). Das klingt für einen Neoliberalen einsichtig und macht Hoffnung.

Das gesamte Kapitel 14 (Überschrift: „Die große Wiederherstellung des Gleichgewichts: Frankreich vs. Deutschland“, S. 265 ff.) ist diesem Kernproblem europäischer Wirtschaftspolitik gewidmet. Die aufkeimende Hoffnung wird aber enttäuscht, der „dritte Weg“ entpuppt sich als ziemlich ausgetrampelter, altbekannter Pfad. Zunächst wirft Rehn Nebelkerzen. Da die Eurozone eine global offene Wirtschaft sei, könne sich die Aufmerksamkeit nicht nur auf die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse richten, wie es die angelsächsischen Ökonomen täten. Außerdem sei vor dirigistischen Eingriffen zu warnen (S. 268). Vor dem Hintergrund des altbekannten Bildes zur Entwicklung der Lohnstückkosten in der Währungsunion zwischen 1999 und 2017 erfolgt die Feststellung: „Auch wenn sich ein Großteil der Debatte über makroökonomische Ungleichgewichte in letzter Zeit auf Deutschland konzentriert hat, ist es dennoch angebracht, darauf hinzuweisen, dass das dringendste und schmerzlich reale Problem ab 2010 die verlorene Wettbewerbsfähigkeit der Defizit-Länder war“ (Herv.i.O.) (S. 269). Nicht nur, dass die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, was immer meint: Exportüberschüsse, eine höchst fragwürdige wirtschaftspolitische Strategie ist, und dass Deutschland im ersten Jahrzehnt der Währungsunion die seine durch Lohndumping errungen hat, ist Rehn der Rede wert, auch die Tatsache, dass ihm die „innere Abwertung“ in den Defizitländern nicht schnell genug ging, spricht Bände für seine halbherzige Denkweise.

Danach beschreibt Rehn Frankreich als „Urheber des Ungleichgewichts“ (S. 270 ff.) – aufgrund fehlender Strukturreformen und ausbleibender Korrekturen seines Haushaltsdefizits. Der Ansatz der Kommission in den Jahren 2012/13 sei gewesen, auf Strukturreformen zu drängen und Nachsicht bei den fiskalischen Größen walten zu lassen. Der „ideale Ansatz“ (S. 277) wäre aber gewesen, zunächst Strukturreformen zu fordern und erst wenn diese nachgewiesen wären, Nachsicht bei den fiskalischen Größen zu üben. Wenn sich da die Kommission nicht verhoben hätte.

Als Gründe für den hohen deutschen Leistungsbilanzüberschuss führt Rehn an: 1.) die latente Unterbewertung des deutschen Euros, 2.) das mittel- und osteuropäische Arbeitskräftereservoir, 3.) die Zinskonvergenz, 4.) das Erschließung globaler Märkte, 5.) hohe Ersparnisse und niedrige Investitionen, 6.) hohen Kapitalexport (S. 279 f.). Seine Schlussfolgerung: Steigerung der Binnennachfrage in Deutschland. Die Kommission, so Rehn, hatte immer drei Empfehlungen für Deutschland im Rahmen des Ungleichgewichtsverfahrens: Steigerung der Binnennachfrage durch Lohnwachstum, Steigerung der öffentlichen Investitionen und Erhöhung der Erwerbsbeteiligung von Frauen.

Ist eine deutsch-französische „Win-Win-Wirtschaftsstrategie plausibel?“, so fragt Rehn am Ende des Kapitels. Die Richtung wäre klar, „nämlich Deutschland zu Maßnahmen zur Ankurbelung der Binnennachfrage und der Investitionen und Frankreich zu Reformen des Arbeitsmarkts, des Unternehmensumfelds und des Rentensystems zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit zu ermutigen“ (S. 282). Die dümmliche Antwort Deutschlands, das sich anfänglich heftig gegen das von der Kommission vorgeschlagene Verfahren für makroökonomische Ungleichgewichte (MIP) wehrte, kam postwendend. Rehn lässt Schäuble sprechen, der in einer Rede vor dem Brüsseler Wirtschaftsforum am 18. Mai 2011 kundtat: „Ja, wir müssen allzu große Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedstaaten vermeiden. Aber nein, dies kann nicht in der Form geschehen, dass erfolgreiche Länder ihre Wettbewerbsfähigkeit freiwillig einschränken. (…) Der einzig gangbare Weg ist, dass die etwas schwächeren Länder der Eurozone stärker werden. Wir könnten ihnen helfen, aber wir können ihre Aufgabe nicht erfüllen. Außerdem löst man die eignen Probleme der Wettbewerbsfähigkeit nicht, indem man von anderen verlangt, weniger wettbewerbsfähig zu werden, und man kann die Lücke zwischen Ausgaben und Einnahmen nicht dauerhaft schließen, indem man von anderen mehr Geld verlangt“ (S. 283). Rehn registrierte, wie er schreibt, dass er in Deutschland ins „politische Abseits“ geraten war.

Nur widerwillig gab Deutschland der Verabschiedung des Sixpacks sein Placet, freilich mit der asymmetrischen Gewichtung bei der Schwelle für ein Verfahren (Überschussländer 6 Prozent, Defizitländer 4 Prozent), was Rehn als nur „zweitbeste Lösung“ (S. 286) charakterisiert.

Rehn und mit ihm die Kommission haben ein makroökonomisches Problem. Ihr Mantra, ihr Leitfaden, ihre zentrale Idee ist die Wettbewerbsfähigkeit. Rehns vereinfachender Vorschlag lautet, Frankreich müsse reformieren und sparen, Deutschland die Binnennachfrage ankurbeln und investieren. Und dann? Das Ziel wäre, die Lohnstückkosten m.o.w. auf einer Linie zu halten – und die übrige Welt mit europäischen Produkten und damit Arbeitslosigkeit zu überschwemmen. Rehn denkt nur bis an die Grenzen der Eurozone/EU. „Wettbewerbsfähigkeit“ ist ein ungeeignetes wirtschaftspolitisches Ziel. Es klingt wie Unternehmensförderung, ist tatsächlich aber eine gesamtwirtschaftliche Strategie, die in einer globalisierten Wirtschaft untauglich ist. Die EU bzw. die Eurozone wäre gut beraten, sich von diesem Konzept zu verabschieden und stattdessen ihren eigentlichen Vorteil, den großen Binnenmarkt, in den Mittelpunkt zu rücken.

Von der Austerität

In Kapitel 13 beschäftigt sich Rehn mit der Auseinandersetzung zwischen „Austerianern“ und „Spendanigans“ in den Jahren 2011/12. Wie oft in dem Buch schlägt er einen Mittelweg ein. Er will sich weder der Argumentation zu der Wirksamkeit der fiskalischen Multiplikatoren (Blanchard) noch der Argumentation der „expansiven Sparsamkeit“ (Alesina), die er für eine „himmlische, wachstumsfördernde Wirkung der Konsolidierung“ (S. 255) und eine „ungeheuerliche Behauptung“ (S. 256) hält, anschließen.

In Kapitel 17 geht es um die Ursachen für die „Schuldenkrise in der Eurozone“ (S. 328), also die Frage, warum nach der globalen Finanzkrise (2007/8) die Eurozone in eine zweite Krise zwischen 2010 und 2015 geraten ist („Double Dip“). Rehn referiert einige, z.T. abstruse Erklärungsansätze und kommt zu dem Ergebnis, dass es die restriktive Finanzpolitik war, die ihren Höhepunkt in dem verrückten Fiskalpakt, den die Kommission skeptisch sah, (2012) fand (S. 340 f.).

In Kapitel 18 erörtert Rehn ökonomische Theorien, die im Zusammenhang mit der Eurokrise eine Rolle spielten. Für problematisch hält er zunächst die große Rolle, die die Theorie des optimalen Währungsgebiets zu Beginn der Währungsunion gespielt habe. Das zentrale Manko dieser Theorie sei gewesen, dass sie die Gefahren nicht ausgeglichener Zahlungsbilanzen bzw. makroökonomischer Ungleichgewichte in der Währungsunion ausgeblendet habe (S. 346). Ein zweites Problem: der Vertrag von Maastricht habe mit dem No-bail-out-Artikel (der in Wirklichkeit keiner ist) zu großes Vertrauen in die Marktkräfte gehegt. Auch die Theorie des optimalen Funktionierens selbstregulierender Finanzmärkte habe sich als falsch erwiesen (S. 346 f.). Auf das Phänomen, dass die Finanzmärkte zunächst davon ausgegangen waren, dass in Schwierigkeiten geratende Staaten bei der Kreditierung doch herausgehauen würden, was zunächst aber nicht geschah, und die Zinsen auf den Staatskredit für manche Staaten explodierten, die Märkte zunächst also falsch lagen, dann aber mit der „Rettungspolitik“ doch ein Bail-out stattfand, die Märkte also mit einer gewissen Verspätung und unter fragwürdigen Umständen doch Recht behielten, geht Rehn nicht ein.

Theorien

Rehn zählt sich zu den „wiedergeborenen ‚Minskyiten‘“ (S. 363). „Obwohl ich als Typ aus der Realwirtschaft schon immer einen instinktiven Zweifel gegen jegliches übermäßiges Vertrauen in das effiziente Funktionieren der Finanzmärkte hatte, hatte ich zuvor in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur keine ausreichend überzeugenden analytischen Rechtfertigungen dafür gefunden“ (ebd.). Die Reihenfolge ist bemerkenswert. Grundsätzlich gilt für Märkte der Verdacht oder die Annahme, je nachdem, auf Gleichgewicht. Die Ausnahme, die alle paar Jahre zu besichtigen ist, bedarf der „analytischen Rechtfertigung“. Dass Rehn nur „instinktive Zweifel“ hatte, liegt wohl daran, dass er – wie übrigens Minsky auch – grundsätzlich an das Gleichgewicht der Märkte, wohlgemerkt an den Gütermärkten, glaubt.

Schließlich wirft Rehn einen Blick „über den Tellerrand“ (S. 365 ff.) hinaus und erkennt dort die Modern Monetary Theory (MMT) mit deren Plädoyer für fiskalische Dominanz als Lösung für das Problem des langsamen Wachstums und der säkularen Stagnation. Er verteidigt sie gegen allzu schlichte Interpretationen – „Gelddruckmaschine“ –, macht aber aus seiner tiefen Skepsis keinen Hehl: „Würden Sie Anleihen eines Landes halten, das einem solchen Experiment (MMT-Politik, d.Verf.) folgte?“ (S. 366) Auch mit Blick auf die Blanchard-Debatte wird deutlich, dass er schuldenfinanzierten fiskalischen Anreizen nicht traut, er qualifiziert sie als „Wunderwaffe“ (ebd.).

Das Kapitel endet mit einer klebrigen, pastoralen Rede auf die Grenzen des Marktes, die soziale Marktwirtschaft und Keynes dritten Weg (S. 368 ff.). Unter Grenzen des Marktes versteht er: Einkommensungleichheit, Herdenverhalten der Finanzmärkte und kein Einbezug von Externaltäten in Hinblick auf den Klimawandel. Unter Sozialer Marktwirtschaft: Bestimmung von Regeln und Ermöglichung der bürgerlichen Entwicklung für jeden Einzelnen. Der Dritte Weg von Keynes zeichne sich aus durch: wirtschaftliche Effizienz, soziale Gerechtigkeit und individuelle Freiheit. Alle Probleme, die Rehn z.T. anspricht, sind damit beerdigt.

Lehren

Sieben Lehren hat Rehn im Schlusskapitel 19 parat (S. 373 ff.). Die erste ist mehr eine Empfehlung: Man sollte im Club der Eurozone bleiben. Die zweite mehr eine Feststellung: Für die Finanzstabilität sei die zu vollendende Bankenunion eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung. Daher die dritte Lehre, auch eine Feststellung: Um die Finanzstabilität zu sichern, bedarf es eines die Marktpaniken bändigenden Lenders of Last Resort, der EZB. Zur zweiten Hauptsäule des Zentralbankwesens, so die vierte Lehre/Feststellung, sei die makroprudentielle Politik geworden; das erfordere in den einzelnen Ländern weitreichende Veränderungen, zumal der Nichtbankensektor und die nichttraditionellen Kreditprodukte, die Schattenbanken mit ihren kreativen Erfindungen, an Bedeutung gewonnen hätten. Die fünfte Lehre: Mehr Koordination in der Finanzpolitik und mehr Koordination zwischen Finanzpolitik und Geldpolitik (was kein Widerspruch zur Unabhängigkeit der Zentralbank sei) sei vonnöten. Die sechste Lehre: Die finanzpolitischen Regeln sollten nicht mehr, wie bisher, an den strukturellen Haushaltssaldos orientiert sein, sondern an einer Ausgabenregel. Die siebte und letzte Lehre: Die Weiterentwicklung der Eurozone zur Stabilitätsunion sollte weiter in der Hauptverantwortung der Nationalstaaten liegen.

Dreierlei fällt auf:

  1. Wenn die sechste Regel – die Orientierung an einer Ausgabenregel – die Richtung für eine Weiterentwicklung des Stabilitätspakts die Mehrheitsposition in den europäischen Gremien (Kommission und kleiner Rat) wiedergibt, dann wäre das ganz immanent betrachtet, begrüßenswert. Die willkürlichen Marken (Schuldenstand und Defizitregel) sind längst überfällig für eine Revision. Die Ausgabenregel (mittelfristige Wachstumsrate > Wachstumsrate der Staatsausgaben) wäre ein minimaler Fortschritt.
  2. Der Hinweis auf den Bedeutungszuwachs der makroprudentiellen Politik ist zweifelhaft. Rehn vergisst darauf hinzuweisen, dass das herkömmliche Verständnis von makroprudentieller Politik – jedenfalls in Deutschland – immer noch von der grundsätzlichen Stabilität der Finanzmärkte (bei Vorliegen aller Informationen und rationalem Verhalten) ausgeht. Das kann Rehn nicht gefallen, da er sich, wie oben gesehen, als Anhänger der Instabilitätstheorie von Minsky zu erkennen gegeben hat. Auch die These, dass makroprudentielle Politik grundsätzlich auf nationaler Ebene angesiedelt sei, wie in Deutschland verbreitet, ist vorgestrig und läuft im Grunde genommen auf eine Absage an makroökonomische Politik auf europäischer Ebene (Sixpack) hinaus.
  3. Am überraschendsten ist Rehns siebte Lehre: „Beim Aufbau der Eurozone als Stabilitätsunion sollte die Hauptverantwortung für die Wirtschaft und die Wirtschaftspolitik bei den Mitgliedstaaten liegen…“ (S. 393). Warum die Eurozone eine „Stabilitätsunion“ sein soll und keine „Wachstumsunion“ bleibt Rehns Geheimnis, eigentlich widerspricht das einigen seiner Argumente. Hauptsächlich aber: Dass er als Ex-Kommissar kein entschiedenes Plädoyer für Eurobonds (mittlerweile in Gestalt der NextGenEU-Anleihen realisiert), einen zentralen Haushalt und entsprechende institutionelle Strukturen führt, ist der Tatsache geschuldet, dass er ein Freund des Mittelweges ist, die Synthese des Schlechten mit dem Guten herstellen will und damit in der Sackgasse landet. Es gilt das alte Epigramm: „In Gefahr und größter Not bringt der Mittelweg den Tod.“ Aus historischer Perspektive: Fast sieben Jahrzehnte nach dem EWG-V immer noch das Plädoyer für die Koordination primär national bestimmter Wirtschaftspolitiken zu führen, ist – gelinde gesagt – geschichtsvergessen.

Rehn wurde eingangs als „aufgeklärter Neoliberaler“ bezeichnet. Das Aufgeklärte bezieht sich u.a. auf gewisse Einsichten in Hinblick auf die makroökonomische Politik, insbesondere auf die Problematik chronischer Handels- und Leistungsbilanzüberschüsse Deutschlands und die Frage der Finanzmarktstabilität. Legt man dieses wirtschaftspolitische Moment der Aufklärung über den Mainstream, der in Deutschland dominiert, wird deutlich, wie isoliert Deutschland mittlerweile in der EU ist.

Wissensbildung um die Europäische Union

Berthold Rittberger, Die Europäische Union. Politik, Institutionen, Krisen, Verlag C.H. Beck, München 2021.

Der kleine Band (125 Seiten) ist in der Reihe „Wissen“ im Beck-Verlag erschienen und verfolgt genau dieses Anliegen, das Wissen um die EU zu verbreiten. Er ist zwar (politik)wissenschaftsbasiert, möchte aber nicht die Europawissenschaft vorantreiben. Das Büchlein ist flüssig durchformuliert, kommt ohne jedes Zitat aus, ohne Fußnoten und enthält im Anhang einige Hinweise auf weiterführende Literatur, eine knappe Zeittafel zur Geschichte der EU und eine Synopse zu den wichtigsten Organen der EU. Es gliedert sich in drei Teile: I. Die Schwerkraft der Marktintegration: Wofür die EU zuständig ist, II. Tagesgeschäft und Meilensteine: Wie die EU entscheidet und III. Sogkräfte und Fliehkräfte: Die Dynamik europäischer Integration.

Die Leitidee des Verfassers ist, die „Schwerkraft der Marktintegration“ herauszuarbeiten (Teil I). Weitgehend wertungsfrei und mit knappen historischen Rückblicken arbeitet er hier die verschiedenen Zuständigkeitsbereiche der EU von der Agrarpolitik über den Haushalt bis zur Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) heraus. Es gilt: je weiter vom Markt entfernt der Politikbereich ist, desto weniger wird er europäisch bestimmt. Aber auch die Innenpolitik wurde „schleichend europäisiert“ (S. 40 ff.) (Schengener Abkommen, Migrationskrise). Das gelte nicht für die Außen- und Sicherheitspolitik (S. 46 ff.), die weiter weg liegt von der „Anziehungskraft der Marktintegration“ (S. 51). Mit Blick auf die WWU ließen sich Einwände formulieren: 1.) Die Währungsunion ist keineswegs als „Liberalisierungsmaschine“ (Streeck) (S. 12) zu interpretieren, sondern eher als ihr Gegenteil, da sie die Währungskonkurrenz beseitigt. 2.) Artikel 125 AEUV spricht auch nicht, wie in Deutschland oft behauptet wird, von einem Haftungsverbot (S. 26), sondern stellt die Nicht-Haftung lediglich fest. 3.) Auch ist die EZB nicht zuständig für die Durchsetzung der Wirtschafts- und Währungspolitik (rückwärtiger Buchdeckel); die Wirtschaftspolitik wird von den beiden Räten intergouvernemental koordiniert.

In Teil II schildert der Verfasser das Regierungssystem der EU und geht der Frage nach ihrem politischen Charakter nach. Das ist zwar alles nicht neu, setzt aber doch Nuancen, ist kompakt referiert und auf dem neuesten Stand. Für die Kommission wird festgestellt: „Aufbau und Funktionsweise … ähneln denen einer Regierung“ (S. 58) und für den Europäischen Rat, dass er als „Kommandobrücke der EU“ (S. 61) bezeichnet werden kann. Als Gründe für den Machtzuwachs des Europäischen Parlaments gibt der Verfasser einerseits die „Logik des EU-Integrationsprozesses“ (S. 66), andererseits dessen „eigene Ungeduld“ (S. 67), die sich bei dem Spitzenkandidatenmodell gezeigt habe, an. Gut herausgearbeitet wird auch die Konstitutionalisierung der EU-Rechtsordnung, für die maßgeblich der Europäische Gerichtshof mit seinen Grundsatzentscheidungen verantwortlich ist. Das Wesen der EU charakterisiert der Verfasser so, dass sie „Attribute von Staatlichkeit“ (S. 91) angenommen habe. Und zusammenfassend: „Die EU ist primär ein Regulierungsstaat und kein Interventionsstaat mit eigener Steuerpolitik und weitreichender Umverteilungspolitik“ (S. 92). Staatlichkeit sei ein „dynamischer Prozess“ und in diesem habe die EU an Staatlichkeit gewonnen (S. 93).

In Teil III geht der Verfasser den Sogkräften (Spillover, Krisenbewältigung, öffentliche Unterstützung) und Fliehkräften (Politisierung, Demokratiedefizit, Tabuisierung Europas) nach. Er registriert ein Aufkommen von Euroskeptizismus und Populismus und eine neue Konfliktlinie, die des Identitätskonflikts, eine Art Euphemismus für kruden Nationalismus. Mit Blick auf die Zukunft Europas fragt sich der Verfasser, wie die EU aus der Krise gelangen könne. Hier ließen sich Einwände anbringen. Zunächst beklagt er mit Grimm die „Überkonstitutionalisierung des Binnenmarkts“ (S. 122). Aber: Wer dem Rechtsstaat den Status einer unabhängigen, eigenen Gesetzlichkeiten folgende Größe beimisst, muss eben auch mit der Dynamik europäischer Rechtsstaatlichkeit rechnen. Weiter beklagt er, dass die Parlamente während der Rettungspolitik zu „bloßen Erfüllungsgehilfen der Regierungen degradiert wurden“ (S. 123). Aber als Politikwissenschaftler weiß er doch sicher, dass Parlamente in den westlichen Demokratien längst dort angekommen sind. Regierungen arbeiten Gesetze aus und lassen sie durch „ihre“ Parlamente verabschieden. Warum ausgerechnet bei europäischen Fragen so auf die Rechte der nationalen Parlamente pochen? Auch die Klage über die Tabuisierung der Europäisierung und die Deklarierung nach dem Tina-Prinzip kann nicht recht überzeugen. Wenn in den letzten Jahren ein Tabu bspw. in Deutschland niedergerissen wurde, dann war es das „Europa-Tabu“ – mit Folgen für das gesamte politische System (neue anti-europäische Partei, zahllose Klagen vor dem Verfassungsgericht). Dass die Kanzlerin die Rettungspolitik und den Euro als „alternativlos“ bezeichnet hat, war ja mehr aus der rhetorischen Kiste gegriffen, als dass es irgendetwas Realistisches abgebildet hätte. Die Alternativen lagen ja längst auf dem Tisch, Eurobonds auf der einen Seite, Exitstrategien auf der anderen.

Am Ende spricht sich der Verfasser – zu Recht – dafür aus, der Marktintegration Grenzen zu setzen (S. 124). Gerne hätte man etwas mehr darüber erfahren, in welchem Zusammenhang der EuGH mit seiner Rechtsprechung in die Tarifautonomie und das Streikrecht eingegriffen hat. Oder meint er damit nur einen fiktiven Fall?

Insgesamt: Ein sehr lesenswertes, kompaktes, auf dem neusten Stand befindliches Einführungsbüchlein in die EU, mit vielen Vertiefungshinweisen und Anregungen zur Diskussion.

Zentralbankkapitalismus – Kritische Anmerkungen zu einem neuen Buch.

Joscha Wullweber, Zentralbankkapitalismus. Transformationen des globalen Finanzsystems in Krisenzeiten, Berlin 2021

1.

Ein Ära-Begriff

Es war Ben Bernanke, vormals Fed-Präsident, der 2017 in einem Aufsatz eine neue Ära der Geldpolitik und damit der Zentralbanken ausgerufen hat. In seinem Aufsatz wirft Bernanke zwar auch ordnungspolitische Fragen auf – die Frage der Unabhängigkeit der Zentralbanken vor dem Hintergrund einer notwendigen Koordination von Fiskal- und Geldpolitik –, im Vordergrund stehen aber Fragen der anstehenden Veränderungen der Geldpolitik in einer Welt von Niedrigzinsen und Niedriginflation. Mit keinem Wort erwähnt er die Schattenbanken. Warum wohl?

In Deutschland wird die neue Welt nach der globalen Finanzkrise gerne unter ordnungspolitischen Vorzeichen betrachtet. Joscha Wullweber hat die neue Ära in seinem Buch auf den Begriff „Zentralbankkapitalismus“ gebracht. Das Argument: Seit der globalen Finanzkrise 2007/08 retten die Zentralbanken der Welt den Kapitalismus mit unkonventionellen Politiken (QE, Kauf von Staatspapieren und neue Geldpolitik mit Schattenbanken) vor dem Untergang. Die alte Leitzinspolitik ist außer Mode gekommen. Fast skandalisierend hebt er dabei die neue geldpolitische Liaison der Zentralbanken mit den Schattenbanken hervor, einen Aspekt, der in den USA kaum eine Rolle spielt, weil dort die Schattenbanken längst zu den akzeptierten Partnern der Fed gehören und der finanzmarktbasierte Kredit daselbst heimisch ist.

Das Kompositum „Zentralbankkapitalismus“ soll für eine neue Ära stehen. Es bringt eine zentrale Institution regulierter Markt- oder Geldwirtschaften mit einer historischen Produktionsweise zusammen. Keynes und die Keynesianer einigten sich für das ihnen betrachtete Wirtschaftssystem auf den Begriff Geldwirtschaften. Der Frieden mit dem Kapitalismus war geschlossen, und er erlaubte differenziertere Analysen der Geldordnung. Aber: der Kapitalismus bestand ja weiter und die vergessende Betrachtung als Geldwirtschaft verdeckte, dass es die kapitalistische Produktionsweise war, die zum geldheckenden Geld, zum Selbstzweck, aus Geld mehr Geld zu schaffen, führte.

Nach der Deregulierung der Finanzmärkte mit dem Big Bang Thatchers und Reagans Deregulierungspolitik Mitte der achtziger Jahre kam der Begriff Finanzkapitalismus für die neuen Erscheinungsformen des Kapitalismus auf. Er erinnerte an Hilferding, dessen Werk „Das Finanzkapital“ (1910) aber in den Wirren des Ersten Weltkriegs und der Weltwirtschaftskrise unterging. Gleichwohl schienen mit den neuen Erscheinungsformen seit den achtziger Jahren viele Phänomene mit dem Begriff einzufangen zu sein. Überdacht, und als Epochenstrukturierung weitgehend unumstritten, wird meist davon ausgegangen, dass um das Jahr 1980 herum eine neoliberale Ära begonnen hat, eingeleitet durch Regierungswechsel mit einhergehenden Umstellungen in der Wirtschaftspolitik.

Wer vom Buchdeckel und -titel auf den Inhalt von Wullwebers Buch schließen will, sieht sich schon beim Blick ins Inhaltsverzeichnis in die Irre geführt. Zum Kapitalismus erfährt der Leser gar nichts, er wird als Formation unterstellt. Von daher wäre auch der Titel „Zentralbankwirtschaft“ geeignet gewesen. Oder, da die Zentralbank eine staatliche Institution ist und wenn Kapitalismus erhalten bleiben soll, könnte auch von „Staatsbankkapitalismus“ oder gar „Staatskapitalismus“ gesprochen werden. Der Leser erfährt aber auch nichts zu der Schnittstelle zwischen Zentralbanken und Finanzsystem einerseits und kapitalistischer Produktion und den brennenden Fragen der Zeit, etwa wie und ob Zentralbanken mit der säkularen Investitionsschwäche im realen Sektor, der Ungleichheit in der Einkommensverteilung und der Überakkumulation von Geldkapital – weltweit wie national – umgehen andererseits.

Das Buch besteht aus 9 Kapiteln. In Kapitel 1 (Einleitung) wird der Begriff „Zentralbankkapitalismus“ als „Provokation“ (S. 17) eingeführt. Der Verfasser gibt in Kapitel 2 und 4 einen gut lesbaren Überblick über die alte Zentralbankpolitik, breitet in Kapitel 6 seine zentrale These über die neue Rolle der Schattenbanken aus, charakterisiert in Kapitel 7 die die beiden großen Krisen des beginnenden 21. Jahrhunderts (globale Finanzkrise und Pandemiekrise) und fasst in Kapitel 8 und 9 die neue unkonventionelle Geldpolitik der Zentralbanken verallgemeinernd zusammen. Kapitel 3 (Geldtheorie) und Kapitel 5 (Instabilität des Finanzsystems) fallen etwas aus der Argumentation heraus und sprechen allgemeinere theoretische Fragen an. Das Buch schließt mit einem Ausblick auf Europa.

2.

Eine „Politische Theorie des Geldes“ und Minskys Instabilitätstheorie

Kapitalismus, Geldwirtschaft, Kreditsystem – drei Systeme, die irgendwie verbunden sind und Wullweber müsste erklären, wie sie zusammenhängen. Ist Geld aus sich heraus zinsbringend, wann wird aus Geld Kapital und was hat das mit dem Kredit zu tun? Oder wie Wullweber formuliert: „Wie hängen Geld und Schulden zusammen, und worin besteht der Zusammenhang zwischen Geld, Ware und Wert?“ (S. 53) Bekanntlich sind im Kreditsystem Schulden und Vermögen nur zwei Seiten einer Medaille. Wie also wird aus Geld ein Vermögen?

Schon die simple Tatsache, dass es eine Zentralbank gibt und der Staat nicht einfach Papiergeld drucken kann, beweist, dass Geld auf Kredit beruht, dass es sich um Kreditgeld handelt und nicht um Staatspapiergeld. Als solches behandelt Wullweber es jedoch, obwohl er mehrfach schreibt, dass „es sich bei Geld um eine sehr spezielle Kreditform“ (ebd.) handelt. Aber gleichzeitig will er eine „politische Theorie des Geldes“ entwickeln. „Auch wenn dieser politische Akt nicht auf den Staat beschränkt ist, argumentiere ich in Übereinstimmung mit chartalistischen Theoretikern wie Knapp (1905), Keynes (1930) (…) gegen (…) die Mehrheit der wirtschaftswissenschaftlichen Konzeptualisierungen, dass der Staat eine wichtige Rolle für die Entstehung der Geldform spielt“ (ebd.). Im nächsten Satz relativiert er und widerspricht Positionen, die „die Geldform allein an den Staat knüpfen“ (ebd., Herv.i.O.). Mit „Geldform“ meint Wullweber immer die Varianten von Geld, also Goldmünze, Papiergeld etc., nicht Geld als Wertform. Im Zentrum steht die Frage nach dem „intrinsischen Wert“ des Geldes, also des Geldes als Maßstab für die Werte anderer Waren.

Ein Blick auf Wullwebers Geldkapitel im Buch zeigt bereits eindrücklich die Problematik der Trennung von Geldwirtschaft und Produktionswirtschaft. Schon der Titel „Eine politische Theorie des Geldes“ zeigt ihn in der Tradition von Knapps „Staatlicher Theorie des Geldes“ (1905). Hätte er Knapps Buch gelesen, statt ihn nur ungelesen ins Literaturverzeichnis zu übernehmen, dann wüsste er, dass bei Knapp letztlich Gold als Maßstab der Preise fungiert, per „rekurrentem Anschluss“ – auf Deutsch könnte man Vererbung sagen. Tatsächlich sind die Theorien, die Geld oder auch Zins politisch herzuleiten versuchen, Bankrotterklärungen für die Wirtschaftswissenschaft. Wen wundert es, dass das Finanzministerium primär Juristen einstellt.

Ausgangspunkt ist für Wullweber „die Annahme, dass Waren keinen natürlichen oder intrinsischen Wert haben, sondern der Warenwert gesellschaftlich konstruiert ist. Geld drückt das Wertverhältnis der Waren zueinander aus und fungiert auf diese Weise als allgemeines Äquivalent für alle Vermögenswerte. (…) Geld stellt daher die Maßeinheit eines Wertes dar, der sich aus einem gesellschaftlichen Aushandlungsprozess ergibt“ (S. 54 f., Herv.i.O.).

Wie kann Geld als Maßstab dienen, wenn es selbst keinen Wert hat? Macht nichts, denn die Waren haben auch keinen, meint Wullweber. Welchen Sinn macht dann der Satz, dass „Geld das Wertverhältnis der Waren zueinander aus(drückt)“? Was ist ein Wertverhältnis ohne Wert? Lassen wir die Vermögenswerte zunächst beiseite, obwohl sie für den Verfasser ein zentraler Punkt sind, wie wir sehen werden. Nehmen wir der Einfachheit halber das Wertverhältnis von bspw. Butter und Mehl, die angenommen direkt im Verhältnis 1 zu 10 getauscht werden: 1 kg Butter zu 10 kg Mehl. In Geld gerechnet wäre ein Kilogramm Butter dann 10 RE wert und das Kilogramm Mehl 1 RE. Am Verhältnis 10 zu 1 hat sich durch das Hereinbringen des Geldes nichts geändert und beide Male haben wir es mit Wertverhältnissen zu tun. Wieso aber ist Butter 10-mal so viel wert wie Mehl, ganz unabhängig vom Geld?

Gleich zu Anfang des Kapitels erklärt Wullweber, dass „Warenwert gesellschaftlich konstituiert“ ist und beschreibt ihn als Ergebnis eines „gesellschaftlichen Austauschprozesses“ (ebd.). Aber wie der Warenwert gesellschaftlich konstituiert wird, bleibt ein Rätsel. Bei Adam Smith war klar, dass es um die gesellschaftliche Teilung der Arbeit geht. Die so genannte Arbeitswertlehre ist kein Spleen von Smith, sondern reflektiert den Prozess, dass individuell geleistete Arbeit sich auf den Märkten als gesellschaftlich notwendige bewähren muss. In diesem Sinne ist der Markt tatsächlich gesellschaftlicher Aushandlungsprozess. So weit könnte man dem Verfasser zustimmen, dass der Warenwert nicht intrinsisch ist, sondern das soziale Verhältnis der gesellschaftlichen Arbeitsteilung ausdrückt. Aber Wullweber will weder akzeptieren, dass der Warenwert dem Produkt unabhängig vom Gebrauchswert anhängt, noch gibt es bei ihm eine wie auch immer geartete Verbindung zur Wertproduktion. Er beendet die Frage nach dem Wert mit dem verschwurbelten Satz: „Der Warenwert sieht daher von den besonderen Qualitäten der Ware ab und drückt Qualität – als soziales Verhältnis – nur im Verhältnis zu anderen Gütern aus. Auch reflektiert das Wertverhältnis der Waren untereinander Bedarf, Präferenzen etc., also soziale Aspekte und keine objektiven Werte. Indem der Warenwert das Verhältnis zwischen Waren ausdrückt und dieses Verhältnis sozial bedingt ist, beinhaltet der Warenwert ein gesellschaftliches Verhältnis“ (S. 67). Und weiter: „Der Preis stellt den gesellschaftlichen Wert einer Sache in Relation zu den Werten der anderen Waren dar“ (S. 68). Woraus sich irgendwie eine Übereinstimmung mit der Grenznutzentheorie ergeben soll: „In diesem Punkt stimme ich mit der Grenznutzentheorie überein, für die der Preis einer Ware dem Warenwert entspricht“ (ebd.). – Irgendwie entsprechen sich Werte und Preise. Dank Grenznutzentheorie wissen wir, dass Gleichgewichtspreise vom Grenznutzen bestimmt sind und Durchschnittspreis gleich Wert, oder so ähnlich. Vermutlich erkennen nur Ökonomen die Logik. Einerlei: Löst sich der Wert in Grenznutzen auf, dann existiert er nicht mehr unabhängig vom Gebrauchswert. Waren sind dann nur noch Produkte und Warenproduktion ist Produktion schlechthin.

Wenn Produktion nur noch Gebrauchswertproduktion ist, dann verschwindet auch die Möglichkeit, dass Wertproduktion an irgendwelche Grenzen kommt. Wir reden nicht mehr von kapitalistischer Produktionsweise, und Wullwebers „Zentralbankkapitalismus“ ist nur noch Geldwirtschaft schlechthin.

Eine spezielle Absurdität kommt bei Wullweber noch dadurch ins Spiel, dass er – wie oben angedeutet – Vermögenswerte bei der Bestimmung des Wertmaßstabs berücksichtigt sehen will und sich von der gängigen VWL in diesem Punkt abzugrenzen versucht. Das ist absurd und lässt sich nur durch seine Apologetik des Kreditsystems erklären. Während die übliche Wirtschaftswissenschaft das Geld aus den Tauschbeziehungen herzuleiten versucht, ist es für ihn „eine Recheneinheit und eine abstrakte Wertform“ (S. 57), und der Tauschprozess gilt ihm als nur ein Faktor von vielen. Im letzten Abschnitt des Kapitels („Geld und Schulden“) wird klar, was damit gemeint ist: „Geld ist also eine verallgemeinerte Kredit-Schuld-Beziehung, die in einer abstrakten Recheneinheit ausgedrückt wird“ (S. 82). Was er hier Kredit-Schuld-Beziehung nennt, hieß weiter oben noch Vermögenswert. Aber wie immer man es nennen mag: Was an der einen Stelle Vermögen ist, stellt sich anderswo als Schulden dar. Saldiert bleibt nichts übrig, was für den Maßstab der Werte zu berücksichtigen wäre.

Richtig ist: Geld ist heute Kreditgeld, basiert auf dem Kreditsystem. Das Kreditsystem wiederum hat seine Grundlage in der Produktionsweise: Warenproduktion und -zirkulation. Aus dem Kreditsystem können nicht irgendwelche Verhältnisse in Produktion und Zirkulation erklärt werden, also weder der Wert und noch weniger Schuldverhältnisse. Wie sich all das auch noch mit irgendeiner Form von Grenznutzentheorie vereinbaren lässt? Es gibt da Vermögen, die in Form von Bitcoins existieren, aber geschaffen, genauer errechnet, wurden nur Bitfolgen, ohne jeglichen Nutzen. Ganz abgesehen davon, dass sogar Ressourcenverbrauch stattfand. Es gibt zwischen so genannten Kryptowährungen und beliebigen anderen betrügerischen Pyramidensystemen keinen Unterschied. Der Wert dieser Vermögen soll jetzt bei der Bestimmung des Wertmaßstabs berücksichtigt werden? Wer stellt für diese Vermögen eigentlich die entgegengesetzte Schuld-Position?

Das Kreditsystem versteht sich nicht aus sich selbst heraus, sondern nur vor dem Hintergrund der Produktionsweise. Aus 5000 Jahren Schulden erklärt sich nicht, wie das moderne Kreditsystem funktioniert, so wenig wie sich heutige Lohnarbeit aus der Sklaverei erklären lässt. Hier zeigt sich das gleiche Problem wie beim Geld: dass seit ein paar tausend Jahren Geld verwendet wird, erklärt nicht seine heutige Rolle im Reproduktionsprozess und jenseits davon.

Das Kapitel zur „Politischen Theorie des Geldes“ erweist sich als Fremdkörper bei Wullwebers Herleitung eines Zentralbankkapitalismus. Was haben die wirren Herleitungen des Geldes und die Ausführungen zum Kredit gebracht, wenn man verstehen will, wieso ein Teil des Kreditgeschäftes von den alten Banken zu den sogenannten Schattenbanken abgewandert ist? Wieso trauen die Banken sich gegenseitig nicht mehr im Kreditgeschäft? Die Zentralbanken agieren als „lender of last resort“ gegenüber dem Kreditsektor und jetzt auch gegenüber den so genannten Schattenbanken, so what? Ist der aufgeblähte Markt für fiktives Kapital von Schattenbanken oder der Zentralbank verursacht? Wenn nicht, was ist sonst die Ursache?

Auch das fünfte Kapitel („Allgemeine Instabilitäten im Finanzsystem“, S. 108 ff.) enthält keine Argumente, die für eine neue Ära des „Zentralbankkapitalismus“ sprechen würden. Wullweber bezieht sich auf Minsky und dessen Theorie einer systemischen Instabilität des Finanzsystems. „Solange Vertrauen vorherrscht, ist Liquidität gegeben. Vertrauen – Marktvertrauen – ist daher ein Kernbestandteil des Finanzsystems“ (S. 111, Herv.i.O.) Der Verfasser folgt Minskys Krisenzyklenmodell: „Dieses Modell legt dar, dass im Kapitalismus eine destabilisierende Tendenz einer expandierenden Kreditvergabe und eines expandierenden Kreditsystems besteht, die weder durch ökonomische Aktivitäten noch durch staatliches Eingreifen vollständig neutralisiert werden kann“ (S. 113).

Minskys „Betrachtung der kapitalistischen Wirtschaft aus der Perspektive ihrer Finanzbeziehungen“ (Minsky 2011, S. 24) ist selbst reichlich unterkomplex. „Die Hypothese der finanziellen Instabilität ist eine ökonomische Theorie, die den Nachdruck auf die spezifisch kapitalistischen Finanzbeziehungen legt. Als solche ist sie eine Alternative zur derzeit etablierten Theorie, in der versucht wird, Erkenntnisse über kapitalistische Volkswirtschaften anhand von Theorien zu gewinnen, die die kapitalistischen Aspekte der Wirtschaft ignorieren“ (ebd., S. 65). Das Spezifische sind dann die Ponzi-Finanzierungen. Aber mit diesen sowie erweiterten Profitgleichungen à la Kalecki kommt man zu keiner Erklärung der zyklischen Krisen im Kapitalismus.

In Minskys Krisenzyklusmodell wird zwar zwischen Warenzirkulation und Kreditsystem unterschieden, die spezielle Form der Reichtumsproduktion aber wird ignoriert. Gibt es eine „systemische Instabilität“ des Finanzsektors, unabhängig von den Warenmärkten? Einerseits basiert der Kreditsektor auf der materiellen Produktion, andererseits kann er durchaus Eigendynamik entwickeln. Jeder gewährte Kredit zeigt die Eigenständigkeit des Kreditsektors, jeder geplatzte Kredit stellt die Verbindung zur realen Ökonomie wieder her, zumindest was Unternehmenskredite angeht.

Ein entwickeltes Finanzsystem unterstellt, gibt es nicht nur unternehmerischen Kredit, sondern auch Konsumentenkredite, Hypotheken und vor allem auch den Staatskredit. Schon deshalb ist klar, dass die Stabilität des Kreditsektors nicht nur vom Unternehmenskredit abhängt. Die Entwicklung der letzten 40 Jahre ist geprägt durch die zunehmende Bedeutung der Finanzwirtschaft, was Wullweber mit anderen „Finanzialisierung“ (S. 120) nennt. So stellt der Verfasser mit dem Stichwort Finanzderivate fest, dass sich von 2009 bis 2020 die finanziellen Vermögenswerte um 500 Prozent vermehrt haben (S. 124). Aber wo ist der Zusammenhang zu seiner These vom Zentralbankkapitalismus? Sein Schlüsselbegriff ist das eingangs zitierte „Marktvertrauen“, was nach seiner Interpretation die Marktwirtschaft nicht mehr aus sich selbst erzeugt. „Marktvertrauen wird weniger aufgrund interner, sondern vielmehr aufgrund externer Faktoren gebildet. (…) Auf den Finanzmärkten ist es daher in hohem Maße abhängig von globalen sozialökonomischen und politischen Faktoren und heutzutage vor allem von der Geldpolitik der Zentralbanken“ (S. 111 f.). Das Marktsystem ist immanent instabil und bedarf der Intervention durch die Zentralbank – so weit einverstanden. Aber das gilt nicht erst seit dem „Zentralbankkapitalismus“.

Zweierlei fällt auf: Mit Minsky bezieht sich Wullweber auf einen Ökonomen, dessen Theorien lange vor dem betrachteten Zeitraum entstanden sind, dem man entweder einen sehr prophetischen Blick attestieren müsste, weil er Schattenbanken und Zentralbankkapitalismus kommen sah. Und: Auch langweilige Zentralbankpolitik und das alte Bankensystem reichen aus, um einen aufgeblähten Finanzsektor entstehen zu lassen.

3.

Der Einbezug der Schattenbanken in die Zentralbankpolitik

Das eigentlich Neue an Wullwebers Buch – neu im Vergleich mit anderen Darstellungen zu Zentralbanken (vgl. bspw. Heine/Herr 2021) – lässt sich so auf den Punkt bringen: Die us-amerikanische Fed hat in der globalen Finanzkrise von 2007/08, nachdem der traditionelle durch die Geschäftsbanken organisierte Geldmarkt aufgrund einer fundamentalen Vertrauenskrise zum Erliegen kam, einen Politikwechsel vollzogen und die Versorgung des (Geld)Marktes mit Liquidität über den Schattenbankensektor gestaltet („historisch beispielloser Schritt“, S. 140). Das Instrument hierfür waren Repo-Operationen (Kapitel 6, insb. S. 143 ff.), mit denen die Schattenbanken Zugriff auf die Bilanz der Zentralbanken erhielten, in die Nähe von Geldschöpfung gelangten und zu deren „Partnern“ wurden. Die anderen Zentralbanken der C6 (EZB, Bank of England, Bank of Japan, Schweizerische Nationalbank, Bank of Canada, bald C7 mit der People’s Bank of China) zogen nach. Das Ganze führte dazu, dass der Kapitalismus heute in nie gekanntem Ausmaß – auf Gedeih und Verderb – von den Zentralbanken abhängig geworden ist.

Die Frage ist, ob das ausreicht, um eine neue Ära auszurufen. Die Frage stellt sich vor dem Hintergrund, dass es nicht wenige andere Erscheinungen des modernen Kapitalismus gibt, die ebenso, vielleicht noch plausibler für eine Verallgemeinerung und begriffliche Zuspitzung taugen. Zugespitzt: Verglichen mit dem säkularen Wachstum des Finanzmarktes, seiner Deregulierung und dem Aufstieg der Schattenbanken, handelt es sich bei der Versorgung des Geldmarktes via Schattenbanken eher um ein geldtechnisches Detail.

Auffällig ist, dass der Verfasser in seinen Ausführungen meist von den Zentralbanken und dem Finanzmarkt spricht, ohne ausreichend herauszuarbeiten, dass es die Fed war, die in die neue Organisation des Geldmarktes eingestiegen ist und die anderen Zentralbanken Nachzügler waren. Auch wird dem Unterschied zwischen den USA und Europa wenig Rechnung getragen. Schattenbanken wurden in den USA erfunden, das europäische Finanzsystem war viel mehr durch den konventionellen Bankensektor geprägt. Einseitig gerät auch die Darstellung der Haltung der Europäer gegenüber dem Schattenbankensektor: „Nicht zuletzt aus diesem Grund (Absatz von Staatspapieren im marktbasierten Kreditsystem, d.Verf.) haben europäische Institutionen, allen voran die europäische Kommission und die EZB, die Ausweitung des europäischen Repo-Marktes nach Vorbild des US-Repo-Marktes forciert“ (S. 160, ähnlich S. 172). Europa als Propagandist des Schattenbankensystems? Nicht einmal eine Erwähnung wert ist dem Verfasser das Grünbuch der Kommission zu den Schattenbanken, das zwar nicht ganz frei von marktliberalem Spirit ist (Schattenbanken als Konkurrenten der konventionellen Banken), aber ausführlich auf die Risiken und Gefahren des Schattenbankensektors hinweist (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012DC0102&from=PL). Mittlerweile hat man in Europa – immerhin – auf einem Teilsektor des Schattenbankenwesens, dem der Geldmarktfonds, eine Regulation in Gang gesetzt (2018). Auch die in der EU errichtete Bankenunion, in deren Rahmen der traditionelle Bankensektor stärker reguliert wird, erwähnt der Verfasser nur in einer Fußnote. Interessant wäre das Hinblick darauf, dass die anziehende Regulation in diesem Teilsektor des Finanzmarktes die Tendenz zur weiteren Aufblähung des Schattenbankensektors verstärkt, da man Wettbewerbsnachteilen ausgesetzt ist. Die Klagen aus den regulierten Banken, die teils ihr Investmentbanking zurückbauen oder gar schließen, sind jedenfalls unüberhörbar.

Gänzlich unterbelichtet bleibt auch die Frage der Motivation der Zentralbanken für die neue geldpolitische Liaison mit den Schattenbanken. Es war nicht – wie offensichtlich von dem Verfasser unterstellt – die Idee eines marktliberalen Plans der weiteren Deregulation des Finanzsektors durch Privilegierung des Schattenbankensektors („Schattenbankensystem – das marktliberale Leitbild eines freien Marktes“, S. 140), die hier Platz griff, sondern die schlichte „Not“ der Zentralbanken, die ihre herkömmliche geldpolitische Intervention nicht mehr vollenden konnten. Am Übergang von Kredit in Realwirtschaft war der Kanal verstopft, weil sich die Geschäftsbanken nicht mehr nur untereinander nicht mehr trauten, sondern auch das billige Geld nicht mehr an die Investoren loswurden, weil diese ihrerseits kein Vertrauen in die Zukunft hatten und keine Investitionen anschoben. Diese „Not“ der Zentralbanken, insbesondere der EZB, trieb zu den unkonventionellen Maßnahmen der Schwemmung der Finanzmärkte mit Liquidität. An anderer Stelle (S. 189) räumt der Verfasser auch ein, dass der neuen Politik der Zentralbanken keine ausgearbeiteten Notfallpläne unterlagen, sondern es sich um „pragmatische Ad-hoc-Entscheidungen“ handelte.

Der Verfasser stellt seine Überlegungen an einem der entscheidenden Phänomene des modernen Kapitalismus ein. Er hält fest: „Da das Schattenbankensystem inzwischen eine zentrale Rolle für das Funktionieren der kapitalistischen Wirtschaft spielt, ist der Schluss gerechtfertigt, dass die Zentralbanken durch ihr Handeln zu Garanten für das Überleben des modernen Kapitalismus geworden sind. Wir leben im Zeitalter des Zentralbankkapitalismus“ (S. 223). Das ist zu kurz gedacht. Ob die Versorgung des Finanzmarktes mit Liquidität über Schattenbanken oder Geschäftsbanken organisiert wird, ist gegenüber der säkularen Investitionsschwäche des modernen Kapitalismus eine Frage von sekundärer Bedeutung. Der Unterschied dürfte „nur“ darin bestehen, dass erstens die Gefahr eines Verdrängungswettbewerbs zwischen Geschäftsbanken und Schattenbanken erheblich steigt und dass zweitens die bei den Schattenbanken landende Liquidität mit höherer Wahrscheinlichkeit in fiktive Anlagen geht und dadurch das Kartenhaus um weitere Karten seitwärts und aufwärts erweitert wird.

Lässt man sich für einen Augenblick dann doch einmal auf Kapitalismus ein, erinnert man, dass zu seinen Gesetzen die Forderung nach gleichen Voraussetzungen in der Konkurrenz gehören. Insofern macht es Sinn, einerseits die Schattenbanken in gleicher Weise wie die alten Banken zu regulieren, andererseits bedeutet das aber, dass die Traditionsbanken Privilegien verlieren. Mit den gleichen Konkurrenzbedingungen ändert sich jedoch nichts daran, dass der über alle Maßen aufgeblähte Markt für fiktives Kapital bestehen bleibt. Bei Wullweber bleibt der Zusammenhang zwischen Schattenbanken und Blasenbildung auf den Finanzmärkten unklar. Was ist Ursache, was Wirkung? Entstanden die Schattenbanken, weil sich durch Überakkumulation im Kreditsektor im Verhältnis zur Wertschöpfung eine Blase mit fiktivem Kapital gebildet hatte oder sind die Schattenbanken Ursache der Blasenbildung. Solche Fragen führen aus dem Finanzmarktsektor heraus und weisen auf Tieferliegendes.

Die Redeweise von den Zentralbanken, damit dem Zentralbankkapitalismus, macht sich noch in anderer Hinsicht angreifbar. Der Verfasser hält einerseits fest: „Während die Fed und die EZB beide im Grunde marktliberal sind, also daran glauben, dass der Markt sich selbst stabilisieren kann, hat die Fed in der Krise kein Problem, diese Ideologie – für eine gewisse Zeit – über Bord zu werfen, um effektiv agieren zu können“ (S. 204). Andererseits spricht er nur von einer „Mitschuld“ (S. 20) der Zentralbanken an der Stärkung des Schattenbankensektors und arbeitet heraus, dass die Kontaktaufnahme mit dem Schattenbankensektor aus einer konkreten Konstellation, dem Austrocknen des Geldmarkts alter Prägung und der Verstopfung des Kreditkanals, entsprungen ist, gewissermaßen getrieben wurde. Im Übrigen übersieht der europafeindliche Schlenker gegen die EZB in der zitierten Aussage, dass die EZB keine „richtige“ Zentralbank, schon gar nicht supranationalen Charakters, ist. Die attentistische Politik der EZB während der so genannten Eurokrise hatte wenig mit ihrer „marktliberalen“ Position zu tun, dafür mehr damit, dass sie mit einer hausinternen Opposition, der Bundesbank, rechnen musste und innerhalb der Eurozone mit einer Mitgliedergruppe, Deutschland mit seiner Hanse, die höchst widersprüchlichen und historisch überlebten Vorstellungen von Geldpolitik und makroökonomischer Steuerung anhängt.

4.

Rückkehr des starken Staates?

Im verallgemeinernden Schlusskapitel 9 differenziert der Verfasser zunächst zwischen staatlicher Souveränitätsmacht (starke Regulation), die den Akteuren strikte Vorgaben macht, und staatlicher Sicherheitsmacht (schwache Regulation), die weiter an die Selbstregulation des Marktes glaubt. Das Ergebnis ist eindeutig: Die marktliberale Logik werde nicht gebrochen (S. 234), es handele sich um keine Rückkehr des starken Staates.

Die herkömmlich so postulierte Dichotomie von Staat und Markt, in der des einen mehr des anderen weniger bedeutet, so der Verfasser weiter, sei durch die beiden Krisen der vergangenen zwei Jahrzehnte „ad absurdum“ (S. 236) geführt. Der Zentralbankkapitalismus zeichne sich durch „mehr Staat und mehr Markt“ aus (ebd.). Die Zentralbanken griffen täglich in den von Schattenbanken bestimmten Geldmarkt ein, und die Schattenbanken hätten die Generierung von Liquidität gänzlich übernommen. Die Zukunft dieses neuen Systems sei nicht prognostizierbar. Manche hielten die Regulation der Schattenbanken für machbar, andere glaubten mit Minsky: „Alle Formen von Kapitalismus sind instabil, aber einige sind instabiler als andere“ (1982, zitiert auf S. 238).

Die Bilanzen der Zentralbanken, so der Verfasser weiter, seien mit der unkonventionellen Politik enorm angeschwollen, und es bleibe unklar, ob sie jemals wieder, ohne Verwerfungen auszulösen, zurückgefahren werden könnten. Die Modalitäten des Finanzsystems hätten sich fundamental verändert, der Staat sei zur „Sicherheitsfabrik für das Schattenbankwesen“ (S. 240) geworden. Gleichzeitig sei der Bedarf nach Safe-Assets, Staatspapieren, gestiegen, um die Repo-Transaktionen zu hinterlegen.

Dann kommt der Verfasser – endlich könnte man sagen – auf die Einkommensverteilung (S. 243 ff.), es wird aber fundamentalistisch. Die Schattenbanken seien die „logische marktliberale Antwort auf die Problematik der wachsenden Schere zwischen Arm und Reich“ (S. 246). Und er schließt mit der Forderung: „Geldpolitik – die Politik der Zentralbanken – sollte .. wieder stärker demokratisiert werden“ (S. 247). Wenn das einmal erreicht ist, lösen sich noch ganz andere Probleme von selbst.

Die zentrale Frage ist, welcher Wert der These von der Zentralbank-Schattenbanken-Repo-Argumentation für die Deutung der Wirklichkeit zukommt – außerhalb des Inneren der Geldpolitik. Der Verfasser stellt an zwei Stellen den Kontakt zum konkreten historischen Verlauf her. Auf Seite 241 argumentiert er, dass die „klassische Leitzinspolitik dysfunktional geworden ist“, weil die Repo-Märkte eine zentrale Rolle im geldpolitischen Transmissionsprozess übernommen hätten. Was aber war die Ursache, bleibt zu fragen. Unabhängig davon kann die Argumentation auch nicht überzeugen. Nicht nur dass der Transmissionsprozess auch unter dem neuen Regime gestört bleibt, die Leitzinspolitik lief ins Leere, weil keine Initialzündung – trotz Nullzinsen – im realen Sektor erzeugt werden konnte. Man erinnert sich an die Metapher von den Pferden, die nicht zur Tränke getragen werden können.

Den anderen Kontakt zur Wirklichkeit stellt er auf Seite 242 her, wenn er die These formuliert, dass das neue Zentralbank-Schattenbanken-Repo-Regime in den Jahren der so genannten Eurokrise durch die Politik der EZB (unter Trichet) zu dem Spread bei den Eurozonen-Staatsanleihen beigetragen habe. Diese These geht an der Realität vollständig vorbei. Es war die politische Bearbeitung der Eurokrise, zentral bestimmt durch die deutsche „Rettungspolitik“, die zu dem Spread geführt hat, nicht das neue Regime. Die deutsche Politik war gefangen in dem Widerspruch, einerseits das marktfundamentale Haftungsprinzip durchzusetzen, andererseits aber dadurch die gesamte Eurozone folgenschweren Gefahren auszusetzen. – Wullwebers Argumentation kann bei diesen Annäherungen an die Wirklichkeit nicht überzeugen.

5.

Europa und die Zukunft

Im Ausblick wendet sich der Verfasser Europa zu, das vor „sehr spezifischen Herausforderungen“ (S. 248) stehe. Er folgt hier der im Schlusskapital aufgestellten Behauptung, dass der europäische Zentralbankkapitalismus „nicht als ein Zurück zum starken Staat oder als neuer Keynesianismus“ (253 f.) verstanden werden könne, sondern die „marktliberale Logik“ weiter fröhliche Urstände feiert. Das Ressentiment gegenüber Europa kommt einem bekannt vor.

Die Darstellung beginnt mit dem Gedanken, dass in der Eurokrise eigentlich Eurobonds für die Krisenlösung erforderlich gewesen wären (S. 248). Da die nordeuropäischen Länder dazu aber nicht bereit waren, hätten Kommission und EZB auf den Repo-Markt „gesetzt“. Das ist schon ein reichlich verkürztes Referat der historischen Abläufe. Richtig ist: Als die deutsche „Rettungspolitik“ im Sommer 2012 in die Sackgasse geraten war, hat – „aus der Not heraus“ – die EZB mit Draghis Whatever-it-takes-Rede die Initiative übernommen und durch die Ankündigung des OMT-Programms den Weg eröffnet, um die Spreizung der Zinsen auf den Staatskredit zu beenden. Wohlgemerkt: „aus der Not heraus“ und bezogen auf den gespreizten Staatskredit in der Eurozone – und nicht niederträchtigen marktliberalen Instinkten folgend, um das Schattenbanksystem auszuweiten. „Gesetzt“ hat man zu diesem Zeitpunkt schon gar nicht, da man sich in der EZB noch nicht so recht mit den Repo-Geschäften anfreunden konnte.

Völlig schräg ist in diesem Zusammenhang die These des Verfassers, dass das Schattenbanksystem die „Kernproblematik“ (ebd.) des neuen Finanzsystems darstelle. Selbst wenn der Interbankenmarkt nach der globalen Finanzkrise wieder in Takt gekommen wäre, hätte die EZB 2012 zu ihrer OMT-Politik greifen müssen, da – siehe oben – der Übergang vom Kredit in die Produktion verstopft war. – Nebenbei: Die These, dass die deutsche Regierung zu den größten Kritikern der EZB gehörte (S. 251), ist eindeutig unhaltbar. Es war im Gegenteil so, dass die Kanzlerin 2012 der EZB für ihre Politik einen „Persilschein“ ausstellte, wie es in der Presse hieß, und im März 2020 das PEPP-Programm begrüßte. Der Verfasser verwechselt hier – das kann vorkommen – die Regierung mit dem Verfassungsgericht und der Zivilgesellschaft.

Sich Alternativen zum Schwenk der EZB in den Schattenbanksektor zuwendend, formuliert Wullweber schließlich das Folgende: „Anstatt allerdings konsequenterweise mit der marktliberalen Logik zu brechen und mit effektiven Maßnahmen das Finanzsystem und auch das Schattenbankensystem zu regulieren, wird weiterhin an der Idee festgehalten, dass sich die Finanzmarktakteure bzw. die Marktkräfte frei (Herv.i.O.) entfalten können sollen“ (S. 249). Einmal abgesehen davon, dass der Verfasser hier vergessen hat, den revolutionären Akteur zu benennen – nach Lage der Dinge kann die EZB dafür nicht in Frage kommen – und das eigentliche Kernproblem, die Investitionslähmung, nicht gelöst wäre, ist hier das Folgende festzuhalten:

Die politische Bereitschaft für eine solche Regulationsrevolution in Europa einmal unterstellt, scheitert der Vorschlag an den Machtverhältnissen in der internationalen Finanzordnung. Was hätte Europa tun können? Nicht die Liaison mit den Schattenbanken eingehen? Das hätte selbstzerstörerische Effekte gezeitigt, da auf einmal oder nacheinander Kreditketten gerissen wären und die Produktion in den Abgrund gerissen hätte. Die mittel- bis langfristige Lösung wäre eine andere, so impliziert der Verfasser. Den US-Schattenbanken – BlackRock, dem größten Eigentümer im Dax, und Konsorten – die Zulassung für ihre Geschäfte in Europa entziehen oder – anders formuliert – Schritte einzuleiten, die zu einer Regulation der Schattenbanken führen und langfristig die Schattenbanken in den konventionellen Bankensektor zu integrieren. Das aber ist eine Frage der ordnungspolitischen Macht auf globaler Ebene. Diese nicht ganz unwichtige Frage wirft der Verfasser überhaupt nicht auf. Die Ordnungspolitik für den internationalen Kapitalmarkt wird nicht Europa entschieden, sondern, wie sich kürzlich bei der Frage der Mindestbesteuerung für Unternehmen zeigte, auf internationaler Ebene. Das Gremium, in dem solche Fragen erörtert werden, ist der Financial Stability Board (FSB), in dem die G20-Länder und einige weitere internationale Organisationen sitzen. Wer dort das Sagen hat, dürfte leicht zu erraten sein. Die Machtbasis der USA ist der Dollar als Weltgeld, ihre Interessen dürften nicht darin liegen, ihre eigene Erfindung, die Schattenbanken, regulativ an die Kette zu legen. Um überhaupt in die Nähe von Setzungs- und Ordnungsmacht im FSB zu gelangen, ist es für Europa unabdingbar, den Euro in Richtung Weltgeld zu stärken.

Die Schwäche Europas liegt darin, dass es seine eigene Währung nur von innen her und als Handelswährung im eigenen Raum betrachtet. Will man aus geopolitischen Gründen darüber hinauskommen, stößt man schnell an Grenzen. Als man nach dem durch Trump aufgekündigten Atom-Abkommen mit dem Iran versuchte, eine parallele Geld-, Kapital- und Handelszirkulation mit dem Iran aufzuziehen, ist man kläglich gescheitert. Die Sache ist stillschweigend im Sande verlaufen.

Versuche und Vorschläge, den Euro in den Rang einer Weltwährung zu hieven, liegen vor (zuletzt: The euro’s global role in a changing world: a monetary policy perspective (europa.eu) und Vortrag von Charles Michel im Zentrum für Europäische Politische Studien (CEPS) zur internationalen Rolle des Euro – Consilium (europa.eu)). Die zentrale Voraussetzung dafür ist die gemeinsame Kreditaufnahme der Euro-Staaten. Erst dann wird der Euro zu einer globalen Währung und überwindet seinen Status einer regionalen Handelswährung. Erst dann erreicht der Euro als Kreditwährung ein Volumen, eine Tiefe und eine Liquidität, die ihn für internationale Transaktionen – damit sind alle gemeint: Handelsgeschäfte, Kreditgeschäfte, Anlagegeschäfte – interessant machen. Und erst dann kann Europa als Ordnungs- und Setzungsmacht im internationalen Finanzwesen reüssieren.

Damit kommen wir zu der Frage, wer diesen Schritt verhindert. Es ist kein Geheimnis: Es sind die ordnungspolitischen Gartenzwerge aus dem deutschen Auenland, die sich zwar voll des Mutes trauen, eine Fregatte ins Südchinesische Meer zu schicken, in den wirklich wichtigen internationalen Fragen aber Hinterwäldler bleiben. Aber: Die Zeit geht über dieses Hinterwäldlertum hinweg, mit dem Sure- und dem NextGenEU-Programm sind erstmals europäische (Staats)Anleihen in der Welt, von denen mancherorts vermutet wird, dass sie in nicht allzu ferner Zukunft den „deutschen“ Euro als Benchmark ablösen werden.

Die Unsicherheiten des Verfassers in europapolitischem Fragen zeigen sich auch auf ordnungspolitischem Gebiet, auf dem er viel zu wenig differenziert. Er spricht von der „marktliberalen Fiskalpolitik .. der Schuldenbremse“ (S. 249), wenn er über Europa handelt. Dabei geht verloren, dass der größere Teil – nicht der mächtigere – der Eurozone in dieser Hinsicht andere Vorstellungen hat. Eine marktliberale Sparpolitik gibt es nicht. Abgesehen von Europa (oder auch Japan) zeigt der Blick in die USA, dass die dortige Ausprägung des Neoliberalismus keinerlei Berührungsängste mit der staatlichen Kreditaufnahme hat, wenn sie, wie unter Reagan oder Trump, „guten Zwecken“ dient, z.B. Steuererleichterungen für Unternehmen. Dem Neoliberalismus ist Sparen an sich fremd, er setzt auf Entfesselung der Märkte und Profit. Wenn sich dazu der Staat verschulden muss, ist ihm das nur Recht. Auch ist der Finanzkapitalismus auf Staatspapiere angewiesen, da es die sicheren Anlagen sind, auf denen er seine Pyramiden an fiktivem Kapitalien aufbauen kann.

6.

Romantisierung des Alten

In Krisen- und Umbruchzeiten ist es nichts Ungewöhnliches, die untergegangenen Verhältnisse zurückzusehnen, sie zu verklären und zu sentimentalisieren. Das kann gegenwärtig an dem neo-ordo-liberalen Komplex in Deutschland beobachtet werden. Man sehnt sich zurück in eine Zeit, in der Zentralbanken noch keine unkonventionelle Geldpolitik betrieben haben, manche sehnen sich nach dem alten Maastricht-Europa zurück, andere sehnen sich auch an die Bundesbank zurück. In der Zeitung für Deutschland erfreute sich Wullweber Buch – nicht zufällig – einer wohlwollenden Wahrnehmung. Ein Teil der Linken, sagen wir die Nationallinke, sehnt sich im antiglobalistischen und antieuropäischen Furor auch nach dem Nationalstaat zurück, weil in dieser Kabine – wie die Geschichte ja zeigt – alles gerechter geregelt werden konnte. Und auch der Verfasser des „Zentralbankkapitalismus“ kommt mit den neuen Verhältnissen nicht mehr zurecht, sehnt sich zurück und will die Zeit zurückdrehen.

Marx kam bei seinen Analysen nicht im Traum auf die Idee, ein Zurück zur Manufakturperiode, Keynes bei den seinigen nicht im Traum auf die Idee, ein Zurück zum Goldstandard zu fordern. Beide sahen sich mit Entwicklungen des Kapitalismus konfrontiert, die es zu analysieren und deren Triebkräfte es zu erforschen galt, ohne an ein Zurück zu den alten Zeiten zu denken. Die Romantisierung des Alten nennt man gemeinhin – wie noch einmal? – unhistorisch, konservativ oder reaktionär.

Wullweber will zurück zu dem alten Kapitalismus. Zurück zu dem Kapitalismus mit einer Zentralbank, die nur Zinspolitik betrieben hat. Zurück zu dem Kapitalismus, in dem der Bankensektor seine „eigentliche Funktion“ (S. 251) erfüllt: Kreditvermittler für die produktive Wirtschaft zu sein. Was für eine eigentümliche Vorstellung von Arbeitsteilung im Kapitalismus! Zurück zu dem Kapitalismus, in dem es noch keine Schattenbanken gab, die die Zentralbanken zu ungehöriger Geldpolitik treiben. In dem alten Kapitalismus hatte alles seine Ordnung, war übersichtlich und gut.

Er fordert die Rückkehr zum „boring central banking“ (Krugman 2009). Allerdings – so langweilig waren diese Zeiten gar nicht. Es waren im Europa der Währungskonkurrenz die Zeiten, in denen die Bundesbank durch eine rücksichtslose Zinspolitik ganze Staaten in die Knie zwang (Frankreichs Wirtschaftspolitik 1983), politische Projekte außerordentlichen Gefahren aussetzte (den Maastricht-Vertrag 1992/3) und durch rigide Zinspolitik mögliches Wachstum in Wachstum nahe der Stagnation umkehrte.

Die Crux an dieser Argumentation: Es war genau dieser alte Kapitalismus, der die Phänomene des neuen „Zentralbankkapitalismus“ hervorgebracht hat. Unkonventionell agierende Zentralbanken, Schattenbanken, die den Sektor des fiktiven Kapitals beherrschen, und Unternehmen der Realwirtschaft, die auf die Idee kommen, Banken zu gründen, wie schon in den achtziger Jahren, als man Unternehmen wie Siemens, VW usw. als Banken mit einer nachgelagerten Industrieabteilung bezeichnete. Wenn die Teslas, die Amazons, die Googles usw. auf die Idee kommen, eine Bank zu gründen, dann ist das eben so. Der moderne Kapitalismus zeichnet sich von dieser Seite her offensichtlich dadurch aus, dass Produktion und Kredit zunehmend ineinander verschwimmen.

Die Sehnsucht nach dem alten Kapitalismus und ihn wieder zu errichten ist nichts als ein historischer Zirkelschluss.

Statt den – klassisch formuliert – Triebkräften, die diese Entwicklung hervorgebracht haben, nachzuspüren, hält sich der Verfasser bei „neuen Liquiditätsketten“ u.ä. auf und gibt sich der Sehnsucht nach dem Untergegangenen hin. Bei der Suche danach stößt man indessen auf die drei Hauptkennzeichen des modernen Kapitalismus: 1.) auf die Überakkumulation von Geldkapital, das noch in jeder Ecke, jeder Falte und jeder Ritze nach Anlagemöglichkeiten sucht, Erfindungsreichtum in der Fiktionalisierung von Kapital eingeschlossen, 2.) auf eine Einkommensverteilung (global und national), die erst die empirisch kaum mehr abschätzbaren Volumina an Geldkapital generiert hat und das Spiegelbild, die Unterkonsumtion der nationalen Bevölkerungen und der Entwicklungsländer, und schließlich 3.) auf eine Realwirtschaft, die angesichts der gegebenen Nachfrageverhältnisse und Vertrauenskrisen in eine Investitionsblockade geraten ist, die einer Investitionslähmung gleichkommt. All das hat zu den Erscheinungsformen des „Zentralbankkapitalismus“ geführt. Und, das Wichtigste, an all dem tragen die Zentralbanken die geringste Schuld. Man muss schon auf den Kapitalismus selbst zurückgraben.

Literatur

Bernanke, Ben S., 2017: Monetary policy in a new era, paper presented at the Rethinking Macroeconomic Policy, Washington. (bernanke_rethinking_macro_final.pdf (brookings.edu))

Heine, Michael/Herr, Hansjörg, 2021: The European Central Bank, Newcastle upon Tyne.

Krugman, Paul, 2009: Making Banking Boring. In: The New York Times (9. April). (Opinion | Making Banking Boring – The New York Times (nytimes.com))

Minsky, Hyman P., 2011: Instabilität und Kapitalismus, Zürich.

Werner Polster, Hans Wiederhold

Ein gelungener Abriss über Politik, Struktur und Funktionsweise der Europäischen Zentralbank (EZB)

Michael Heine/Hansjörg Herr, The European Central Bank, Newcastle upon Tyne 2021.

Der zwar in englischer Sprache verfasste, aber sehr gut lesbare und flüssig verfasste Text von Michael Heine und Hansjörg Herr gliedert sich in 14 Kapitel und handelt darin vier Blöcke ab. Kapitel 1-3 vermitteln einen knappen historischen Überblick zur europäischen Integration im Allgemeinen und zur monetären Integration im Besonderen. Kapitel 4-6 geben einen Einblick in Struktur und Funktionsweise der EZB, die Grundlagen einer stabilen Währungsunion sowie die Veränderungen in ihrer geldpolitischen Strategie. Kapitel 7-10 sind historisch angelegt und beschäftigen sich mit der EZB-Politik in der globalen Finanzkrise (2007/08) und der Krise der Währungsunion (2010-12). Die Ausführungen werden in Kapitel 11-14 abgerundet durch eine vertiefende Analyse der Strukturfehler der Währungsunion und der Auswirkungen der Covid-19-Krise auf die Währungsunion sowie Vorschläge zu einer alternativen EZB-Politik und Gestaltung der Währungsunion.

Die Verfasser vertreten einen klaren proeuropäischen Standpunkt und orientieren sich in ihren theoretischen Grundlagen am monetären Keynesianismus. Die Ausführungen sind durch reichlich empirisches Bildmaterial unterfüttert.

In Kapitel 4 beschreiben die Autoren Aufbau und Funktionsweise der EZB und arbeiten in einem aufschlussreichen Vergleich mit der Fed heraus, dass die US-amerikanische Notenbank die Referenz für die europäische Notenbank darstellt. Das steht quer zu den Gepflogenheiten in Deutschland, die die Bundesbank als Blaupause für die EZB feiern („Bundesbankmodell für Europa“). Etwas unterbelichtet bleiben dabei die Folgen der intergouvernementalen Basis des ESZB. Anders als etwa im amerikanischen oder früher im deutschen System haben die nationalen Zentralbanken im ESZB eine herausgehoben starke Stellung, die dazu führt, dass sie im Schatten der EZB eigene geldpolitische Vorstellungen ausarbeiten und vertreten können. Das berüchtigte „Geheimpapier“ des Bundesbankpräsidenten von 2012 stellte den kompletten – marktradikalen – Gegenentwurf zu der von Mario Draghi verfolgten Politik des „Whatever it takes“ dar. Seither gibt es im ESZB einen „Kampf zweier Linien“, den der Bundesbankpräsident seither unaufhörlich in Reden, Stellungnahmen und Aufsätzen befeuert.

Das ESZB ist also kein rein supranationales System, wie es die Autoren darstellen, sondern hat in seinem Fundament eine intergouvernementale Grundstruktur, die durchaus zu Konflikten führen kann, zuletzt zu beobachten bei dem Versuch des Bundesverfassungsgerichts, sich in die europäische Geldpolitik einzumischen – assistiert von der Bundesbank. Die Bundesbank – im Schlepptau einige kleinere Zentralbanken der Eurozone – ist, wenn man so will, eine national-marktradikale Rebelleninstitution im europäischen System. So etwas leistet sich keine Zentralbank der Welt. Ein wirklich supranationales ESZB, herzustellen in einer dereinst vorzunehmenden Überarbeitung der Verträge, erforderte daher die Abschaffung der nationalen Notenbanken und ihre Umgestaltung in regionale Niederlassungen der EZB.

In Kapitel 5 stellen die Autoren sehr übersichtlich 10 Voraussetzungen für eine stabile Währungsunion zusammen, wobei man sich gewünscht hätte, dass diese Voraussetzungen offensiver formuliert worden wären, z.B. dass eine Währungsunion zwingend begleitet sein müsste durch eine Wirtschaftsunion (zentraler Haushalt, Koordination der einzelstaatlichen Wirtschaftspolitiken, einen Mechanismus für eine Lohnkoordination, gemeinsame Steuern usw.). Bei der Frage von Haushaltskrisen unterläuft ihnen ein Lapsus. Sie sitzen der Behauptung auf, im EUV gäbe es ein striktes Bail-out-Verbot. Das ist ein Gerücht, das durch das marktradikale Trommelfeuer in Deutschland erzeugt wurde. Ein Blick in den Vertragstext zeigt: Es gibt keine im Imperativ formulierte Bestimmung („Verbot“), sondern die im Indikativ gehaltene Formulierung, dass sich die Mitgliedstaaten gegenseitig nicht helfen. Das war möglicherweise genau so offen formuliert, um den Kapitalmärkten zu signalisieren, dass bei Problemen einzelner Haushalte die Gemeinschaft im Fall der Fälle helfen würde (aber nicht ab ovo „müsste“). Diese Bestimmung war nicht eine Naivität der Vertragsformulierer („The no-bailout clause shows how naïve the founders of the EMU were“, S. 44), wie die Autoren meinen, sondern eine Klugheit, um flexibel auf potenzielle Probleme reagieren zu können.

In Kapitel 9 und 10 erhält der Leser einen detaillierten Überblick über die Krise der Währungsunion 2010-12, die politischen Lösungsversuche und ihre schließliche Lösung durch die EZB. Herausgearbeitet wird, wie die von Deutschland dominierte Politik jener Jahre einerseits in eine zweite Rezession (2012-13) führte und andererseits nicht in der Lage war, die Währungsunion zu stabilisieren. Erst die von Mario Draghi begonnene Politik, mit der die EZB in die Rolle des lenders of last resort für die europäischen Staatshaushalte wuchs, führte eine Entspannung herbei: „The ECB holds the euro together“ (S. 111).

Vielleicht hätte noch etwas stärker herausgearbeitet werden müssen, dass zwischen 2010 und 2012 ein Versuchslabor aufgebaut wurde, in dem maßgebliche Kräfte in Deutschland das Experiment weiter treiben wollten, die Währungsunion auf Staatenwettbewerb zu trimmen. Kein Mensch redet über dieses sehr offensichtliche Politikversagen. Dieser Versuch musste scheitern, weil er konfligierende Ziele verfolgte. In der Summe war dies durch Deutschland herbeigeführtes Politikversagen auf einer ganz großen Ebene. Zu jedem Zeitpunkt bestanden Lösungsmöglichkeiten für die Krise, wenn nicht die Deutschen dafür gesorgt hätten, die Wasserschläuche nicht zum Einsatz zu bringen. Etwas erstaunlich ist in diesem Zusammenhang, dass die Autoren auf solche politischen Lösungsmöglichkeiten an dieser Stelle nicht eingehen. Z.B. auf den immer Sommer 2012 unterbreiteten Vorschlag, den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) mit einer Bankenlizenz auszustatten, oder den schon früh – 2010 – auf dem Tisch liegenden Vorschlag von Eurobonds.

In Kapitel 11 („The Fiscal Policy Framework in the EMU: No Partner for the ECB”) setzen sich die Verfasser kritisch mit der deutschen Schuldenbremse auseinander und beschreiben die in der Eurokrise entstandene im Europäischen Semester zusammengefasste makroökonomische Steuerung der EU mit dem Sixpack, Twopack und dem Fiskalpakt. Kritisiert wird die einseitige Konzentration auf die fiskalische Stabilisierung und das Fehlen eines fiskalischen Zentrums in der Eurozone, was dazu führt, dass die EZB keinen supranationalen Partner für das makroökonomische Management der Währungsunion habe.

Kapitel 13 thematisiert die Covid-19-Krise und ihre Auswirkungen auf die Währungsunion. Dargestellt wird die unmittelbare Reaktion der EZB zu Beginn der Krise (PEPP-Programm), die anfänglich vollständig unkoordinierten Reaktionsweisen der Nationalstaaten, wobei das mit Abstand größte Antikrisenprogramm Deutschlands ins Auge fällt. Der deutsche Finanzminister hat das zwar als Erfolg der vorausgegangenen Sparpolitik gefeiert, tatsächlich ist es aber die postume Reaktion auf die jahrelangen Versäumnisse in der staatlichen Investitionspolitik. Wäre Deutschland in den vergangenen Jahren den Investitionserfordernissen (Infrastruktur, Bildung, Digitalisierung) und Zusagen (Zwei-Prozent-Nato-Ziel der Verteidigungsausgaben, dessen Sinnhaftigkeit man bezweifeln kann) nachgekommen – geschätzt jährliche Mehrausgaben von 40-50 Md. Euro –, dann stünde man 1.) bei den Schuldendaten nicht „so gut“ da und 2.) nicht so unendlich dumm, z.B. bei der Digitalisierung und im Bildungssystem, wie die Covid-19-Krise gezeigt hat.

Anschließend referieren die Autoren das erste europäische Antikrisenprogramm im Umfang von 540 Mrd. Euro auf EU-Ebene (ESM, EIB und SURE), das als Beruhigungspille gegen die Eurobonds-Forderungen der Mehrheit der Mitgliedstaaten gedacht war, und anschließend das Next-Generation-EU-Programm im Umfang von 750 Mrd. Euro, das auf die Merkel-Macron-Initiative zurückging.

Im Schlussteil dieses Kapitels schildern die Autoren sehr eindrücklich die Gefahren, die für die Währungsunion durch die Covid-19-Krise entstehen könnten: 1.) fallende Nominallöhne und Deflation, 2.) hohe Schuldenstände im privaten Sektor, was zu einer Kreditklemme führen könnte und 3.) das Fehlen einer mittelfristigen fiskalischen Stimulation. Abschließend bringen sie ihre Hoffnung zum Ausdruck, dass die Covid-19-Krise zur Vertiefung des Integrationsprozesse führen könnte (europäischer Finanzminister, Transformation der Kommission in eine Regierung).

In Kapitel 14 schließlich unterbreiten die Autoren Vorschläge für eine zukünftige EZB, die Geldpolitik und den weiteren Integrationsprozess. Rückblickend halten sie zunächst mit großem Recht fest, dass Europa eine „lost decade“ hinter sich habe, mit einem schwachen Krisenmanagement, niedrigen Wachstumsraten, mehr Ungleichheit, mehr prekären Jobs und mehr politischer Polarisierung (S. 165). Die EZB habe sich als einzig machtvolle Institution erwiesen, die dabei aber über ihr Mandat hinausgegangen sei. Mit der Covid-19-Krise sei die Chance für große strukturelle Veränderungen und substanzielle weitere Integrationsschritte gegeben, so jedenfalls die Hoffnung.

Das Kapitel beschäftigt sich einerseits mit den politisch-institutionellen und andererseits mit den ökonomischen Problemen, mit denen sich die gegenwärtige Währungsunion konfrontiert sieht. Das politisch-institutionelle Hauptproblem, so die Autoren, sei die Währungsunion ohne Staatlichkeit („The central problem: monetary union without statehood“, S. 166 f.). Der kleine (Finanzminister) und der große Rat seien zu den politischen Machtzentren in EU und Eurozone geworden. Es habe keine Koordination und Kooperation im vergangenen Jahrzehnt gegeben. Deutschland wurde zum Hegemon, habe aber eigene Interessen verfolgt, war deshalb schwacher Hegemon. „Germany remains focussed on its own national interests“ (S. 167). Das greift zu kurz. Es waren nicht materielle, sondern ideologische „Interessen“, die die deutsche Politik bestimmt haben. Wir kommen gleich darauf zurück.

Die ökonomischen Probleme (S. 168) beschreiben die Autoren so: Die EZB wurde erst ab 2012 zum lender of last resort für die öffentlichen Haushalte der Eurozone, also zu spät. Es habe keine makroökonomische Stimulierung der Nachfrage im vergangenen Jahrzehnt gegeben, sondern das Gegenteil – Austerität. Die Bankenunion sei unvollständig geblieben, da die gemeinsame Depositenabsicherung fehle, und für das Problem der notleidenden Kredite, die in den Banken lagern, sei keine Lösung gefunden worden. Außerdem sei keine Lohnkoordination, eine für eine Währungsunion unabdingbare Notwendigkeit, erfolgt. Soweit d’accord.

Für beide Problembereiche, die politisch-institutionellen und die ökonomischen, könne nur, so die Autoren, eine Vertiefung der Integration („a further integration“) Abhilfe schaffen. „Further integration“ ist das Schlüsselwort. Im Detail schlagen sie vor:

Als Verbesserungen für die monetäre Politik peilen sie an: Ausrichtung an einem mittelfristigen Inflationsziel von 2 Prozent, den Übergang zur Kerninflationsrate und nicht dem Verbraucherpreisindex und eine Erweiterung des Mandats der EZB um die Orientierung an Wachstum und Beschäftigung (S. 169). Hinzufügen könnte man auch einen möglichen institutionellen Umbau des ESZB (s.o.), der auch das Scheinproblem der Traget-2-Salden lösen würde.

Im wirtschaftspolitischen Bereich (S. 169-171) bedürfe es, so die Autoren, der Bestellung eines europäischen Finanzministers, der – zusammen mit dem EU-Parlament – über eine Besteuerungskompetenz verfügen sollte. Der Stabilitätspakt sollte mit der Ausrichtung an der „goldenen Regel der Fiskalpolitik“ weiterentwickelt werden. Ferner sollten Eurobonds in Erwägung gezogen werden, ebenso eine Harmonisierung der Steuersysteme. Aus all dem könnte sich auch eine neue Chance für den ESM ergeben, der seit der Troika-Politik stigmatisiert ist. Das sind alles gute und richtige Forderungen. Ebenso wie die Vorschläge für eine neue Finanzmarktpolitik mit der Einrichtung von bad banks, in die toxic papers verlagert werden könnten, sowie der gemeinsame Depositenversicherung. Auch die Schattenbanken sollten stärker reguliert werden. Sinnvoll auch die Vorschläge, einen europäischen Arbeitsmarkt einzurichten, innerhalb dessen die Lohnpolitik koordiniert werden könnte, die Einführung von Mindestlöhnen und die gemeinsame Arbeitslosenversicherung.

Gegen all diese Vorschläge kann von einem rationalen Standpunkt europäischer Wirtschaftspolitik nicht ernsthaft etwas eingewandt werden. Und doch…

The basic problem of the ECB … is the lack of economic policy partners that make a joint macroeconomic management of the EMU possible… Many of the ECB’s problems were due to the lack of an EMU government including appropriate institutional actors” (S. 175). An dieser Schlüsselstelle begeben sich die Autoren auf den Weg zu etwas ähnlichem wie einen Zirkelschluss – wie viele andere. Es gibt ihn schon, den politischen Partner für die EZB, und es gibt auch schon die Wirtschaftsregierung für die Währungsunion. Der Partner für die makroökonomische Politik ist der kleine Rat (immer unter Aufsicht des großen Rats, der der Supervisor des Europäischen Semesters ist), und die Wirtschaftsregierung bzw. die allgemeinpolitische Regierung der EU ist der große Rat, der Europäische Rat. Es bedarf keiner institutionellen Reform in Richtung Finanzminister, da der ECOFIN schon längst die europäische Finanzpolitik in die Hand genommen hat.

All die ökonomisch richtigen und rationalen Vorschläge, die die Autoren unterbreiten, hätten innerhalb des bestehenden Institutionengefüges und im Rahmen der Verträge getroffen werden können. Wenn Kooperations- und Koordinationsbereitschaft und – das vor allem anderen – eine vernunftgesteuerte Wirtschaftspolitik in Deutschland einschließlich einer verantwortungsbewussten europäischen Orientierung vorgelegen hätten.

Deutschland konnte alles blockieren. Die Macht Deutschlands beruht auf drei Komponenten: seiner ökonomischen Größe und Stärke, seiner Gläubigerposition und seinem Vetorecht im großen und kleinen Rat. Welche Politik verfolgt Deutschland bzw. hat Deutschland verfolgt? Die Autoren dazu: Deutschland ist ein Hegemon, aber ein schwacher, d’accord. Die Begründung der Autoren ist interessant. „Germany remains focussed on its own national interests“ (S. 167). Mit „Interessen” sind mutmaßlich solche materieller Art gemeint. Das aber ist ein Fehlschluss der Autoren. Hätte die deutsche Politik die Krise der Währungsunion im Sinne der Autoren bearbeitet, wäre man mit großer Sicherheit materiell und auch in europäischer Perspektive besser gefahren als mit der Blockadepolitik. Zu sehr wird auch mit zeitlichem Abstand deutlich, dass die maßgeblich durch Deutschland bestrittene Krisenpolitik in die Sackgasse geführt hat und ein verlorenes Jahrzehnt folgen ließ. Es sind nicht materielle Interessen, die Deutschland verfolgt hat. Es sind ideologische Interessen. Etwas anders formuliert: Deutschland ging es darum, für die Währungsunion ein anderes Funktionsmodell zu entwickeln. Und dieses Funktionsmodell läuft auf Staatenwettbewerb innerhalb der EU hinaus und nicht auf Koordination und Kooperation.

Der ehemalige Bundesbankvize Jürgen Stark sekundierte die durch die rotgrüne Bundesregierung initiierte Politik des europäischen Lohndumpings 2003 wie folgt: „However, coordination should not be understood as a substitute for the responsebility of policymakers at the national level. The decentralized approach offers scope for healthy policy competition. ‘Best practice’ should prevail. Furthermore, from a political-economy viewpoint, coordination is an extremely helpful instrument to implement unpopular but necessary policy measures at the national level (Herv.d.Verf.)”.

Das Fenster wurde 2003 geöffnet für den Staatenwettbewerb in der Realwirtschaft. 2010 erblickten die deutschen Marktradikalen ein weiteres Fenster, es ließe sich der Staatenwettbewerb doch auch für die Fiskalpolitik in der Eurozone öffnen. Deutschland hat in der Krise der Währungsunion nicht materielle Interessen verfolgt, sondern das Interesse an einem neuen Ordnungsmodell für die Währungsunion.

Deshalb die Absage an Supranationalisierung. Weil dadurch die inhaltliche Richtung der Wirtschaftspolitik gefährdet würde. Es sind dieselben ideologischen Positionen Deutschlands, die eine Supranationalisierung einerseits und eine rationale europäische Wirtschaftspolitik andererseits verhindern. Insofern könnte man etwas platt sagen, das Problem liegt in Deutschland und nicht an Funktionsschwächen der Währungsunion, dem Fehlen eines Partners für das makroökonomische Management usw.

Eröffnete die von den Autoren vorgeschlagene Supranationalisierung dennoch eine Perspektive? Nein. Etwas vereinfacht unterstellt die von den Autoren angestrebte „further integration“, dass man die deutsche Politik durch einen ähnlichen Weg betuppen könnte, wie es bei der Konstruktion und späteren Funktionsweise der EZB der Fall war. Die Deutschen, die nur widerwillig den Weg mit in die Währungsunion gegangen sind, haben sich bei der Bewertung des Maastrichter Vertrags damit gebrüstet und sich wie Bolle gefreut, dass man wenigstens das Bundesbank-Modell für Europa durchgesetzt habe. Der Kater kam dann 2012. All der Stolz und die Freude über die Unabhängigkeit und die Stabilitätsorientierung waren perdu, als ein Romanist und Keynesianer, wie die Zeitung für Deutschland jüngst formulierte, in die Schaltzentrale der EZB gelangte. Man hatte nämlich eines vergessen – der Bundesbank eine Veto-Position in der EZB zu sichern. Die Bundesbank schaltete danach auf eine für eine Zentralbank nicht ganz ungefährliche Oppositions- und Obstruktionspolitik um. Die Klagen der Marktradikalen über das Versäumnis von Maastricht reißen seither nicht ab. Ein Loch in den Bauch hat man sich geärgert, dass man bei dem institutionellen Design nicht aufgepasst hatte. So blöd ist der Marktradikalismus in Deutschland denn doch nicht, dass man diesen Schritt in die Supranationalisierung noch einmal ginge und plötzlich den Keynesianismus im Haus hätte.

Geht man aus dieser Perspektive an die Krisenbearbeitung in den Jahren 2010-12 heran, kommt man auch zu einer anderen Einschätzung über die Ursachen der Krise der Währungsunion. Es waren nicht die Kapitalmärkte, die die Währungsunion plötzlich bedroht hatten oder das Fehlen eines makroökonomischen Partners der EZB, mit dem man zusammen die Krise rational hätte bearbeiten können. Hätte der französische EZB-Präsident 2010 über denselben Mut verfügt wie sein italienischer Nachfolger 2012 – und dabei ging es nicht darum, dass der Franzose ein anderes (falsches) geldpolitisches Instrument wählte als später der Italiener –, wäre es erst überhaupt nicht zum Krisenausbruch gekommen. Die Autoren deuten das auch an (vgl. S. 168). Es gab noch andere Möglichkeiten, die Eurobonds waren eine. Möglich gewesen wäre auch eine Garantie-Erklärung des Europäischen Rats, etwa dieser Art: „Der Europäische Rat übernimmt die Verantwortung für Fehlentwicklungen in einem seiner Mitgliedstaaten und hält an der bisherigen Funktionsweise der Währungsunion fest.“ Gleiche Zinsen für gleiche Staaten. Stattdessen aber haben sich die Scharlatane im Kanzleramt daran gemacht, eine Versuchsanordnung für eine neue Währungsunion herzurichten, was bekanntlich schiefgegangen ist. Erst Draghi hat geholfen.

Gleichwohl: Das Buch von Michael Heine und Hansjörg Herr ist eine überaus empfehlenswerte Lektüre zur EZB, vielleicht nicht für Anfänger, doch aber für etwas Fortgeschrittene.

Handbuch Europäische Union. Ein profundes Werk der Einführung, des Überblicks und der Perspektiven

Das von Peter Becker und Barbara Lippert herausgegebene zweibändige Handbuch „Europäische Union“, nahezu 1000 Seiten füllend, besteht aus 42 Beiträgen, die fünf Teilen zugeordnet sind: „Geschichte und Gegenwart“, „Grundsätze und Zukunftsfragen“, „Institutionen und Akteure“, „Kompetenzen und Verfahren“ sowie „Politikfelder und Projekte“. Es ist politikwissenschaftlich angelegt, klammert also Rechtswissenschaft und Ökonomie zum Thema als solche aus bzw. bezieht sie nur unter politikwissenschaftlichen Aspekten ein; historische Aspekte sind jeweils in den Aufsätzen enthalten. Der Schwerpunkt liegt überwiegend auf den Prozessen (politics) und Strukturen (polity), die Inhalte (policy) werden am Rande aufgenommen, ausgenommen in Teil V, in dem einzelne inhaltliche Politikfelder dargestellt werden, vom Binnenmarkt über die Wirtschafts- und Währungsunion bis zur Außen- und Verteidigungspolitik.

Die einzelnen Aufsätze enthalten jeweils historische Teile, den gegenwärtigen Forschungsstand zum Politikfeld und Ausblicke in die Zukunft. Ausführliche Literaturangaben zur weiteren Vertiefung bilden den Abschluss; sie entstammen überwiegend dem englischsprachigen Raum, was ein Licht auf den (beklagenswerten?) Zustand der europawissenschaftlichen Forschung in Deutschland, das ja ob seiner Europafreundlichkeit gerühmt wird, wirft.

Als Rezensent möchte man am liebsten alle Beiträge besprechen, allein…

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Aus Teil I

Wie es sich gehört, beginnt das Handbuch theoretisch. Frank Schimmelfennig stellt in dem Beitrag „Theorien der europäischen Integration“ die aus seiner Perspektive wichtigsten drei theoretischen Zugänge zur Erklärung der europäischen Integration vor: den Intergouvernementalismus, den Neofunktionalismus und den Postfunktionalismus (jeweils mit entsprechenden Unterformationen). Den von manchen wissenschaftlichen Ansätzen in der Post-Maastricht-Ära festgestellten Neuen Intergouvernementalismus erwähnt der Autor nicht als solchen. Ob der so genannte Postfunktionalismus, ein Reflex auf die in der jüngeren Zeit aufgekommenen europaskeptischen, nationalistischen Tendenzen in den Mitgliedstaaten, das Zeug hat, eine eigenständige Theorie darzustellen oder eine ephemere Erscheinung bleiben wird, sei problematisierend angemerkt. Die Zukunft wird es zeigen.

Schimmelfennigs Beitrag beginnt mit einer kurzen Geschichte der Integrationstheorien und dem Versuch, eine Systematik derselben in einer Matrix herauszuarbeiten. Anschließend werden die drei genannten Theorien vorgestellt. Der Intergouvernementalismus, so der Autor, arbeitet mit zwei zentralen Grundannahmen, den Staaten als rationalen Akteuren (1), die angesichts von internationaler Interdependenz Interessen formulieren und Kompromisse aushandeln (2). Zahlreiche Detailaussagen und Thesen der Theorie werden vorgestellt, z.B. dass der Ansatz v.a. anhand von Vertragsverhandlungen argumentiert, wobei hier die supranationalen Organe kaum eine Rolle spielen.

Der Neofunktionalismus unterscheidet sich vom Intergouvernementalismus in der zentralen Annahme einer Eigendynamik des Integrationsprozesses, die sich in Gestalt von verschiedenen Spillover-Prozessen, die der Autor in konkrete Formen differenziert, zeigt. Die im Integrationsprozess angelegte Pfadabhängigkeit, die der Autor gleichfalls nach verschiedenen Formen differenziert, zwinge Staaten häufig zu weiteren Integrationen und verhindere Renationalisierung und Desintegration.

Den so genannten Postfunktionalismus, der eher eine Desintegrations- als eine Integrationstheorie darstellt, referiert der Autor als Reaktion auf die Renationalisierungstendenzen der vergangenen Jahre.

Abschließend versucht der Autor – fragend – eine „Theorie-Synthese“, denn die beiden Haupttheorien beziehen sich ja auf denselben Gegenstand. Er legt die Sache historisierend an. Als Basis und Ausgangspunkt sei der Intergouvernementalismus geeignet (Phase I), mit der einmal eingegangen Integration werde der Neofunktionalismus wichtiger (Phase II). Die weitere Entwicklung entscheide sich zwischen den Integrationsvorteilen und Integrationsnachteilen: „Abstrakt gesprochen kommt es auf die Balance der Effizienzgewinne und Selbstbestimmungskosten an“ (S. 23).

Der Begriff der „Integration“ gehört zu den dynamischen Begriffen. Die Realität, die er abbildet, ist damit als Prozess aufzufassen. Prozesse haben, üblicherweise, einen Anfang und ein Ende. Der Anfang der europäischen Integration i.e.S. lag sicher in den beginnenden fünfziger Jahren, die Theoretisierung darüber oblag dem Neofunktionalismus, der, wie der Autor betont, die Integrationstheorie jener Zeit lieferte. Er war nicht nur eine „Theorie des Integrationsfortschritts“ (S. 4), sondern er enthielt, mal mehr, mal weniger explizit formuliert, eine These zum Integrationsende bzw. -ziel: einem neuen europäischen Gemeinwesen. Die einzelnen Namensgebungen dazu sind bekannt.

Mitte der sechziger Jahre war mit der nationalorientierten Politik De Gaulles die „Geburtsstunde des Intergouvernementalismus“ (S. 5) gekommen. Die Dynamik des Integrationsprozesses betonte zwar auch der Intergouvernementalismus, er verfügte aber über keine Zielvorstellung, sondern dachte sich die Integration als eine Art Endlosschleife intergouvernementalen Verhandelns. Möglicherweise wäre es naheliegend, wenn der Autor diese unterschiedlichen Haltungen zum Integrationsziel mit in die von ihm vorgeschlagene anregende „Theorie-Synthese“ (S. 23) einbaute.

Vielleicht wäre es auch sinnvoll gewesen, die beiden zentralen Theorien, den Neofunktionalismus und den Intergouvernementalismus, an fundamentalen Umbrüchen, z.B. dem Maastricht Prozess oder der so genannten Eurokrise, vertiefend zu prüfen. Moravcsik (1998), Vertreter des liberalen Intergouvernementalismus, sieht im Zustandekommen des Maastricht-Vertrags eine Bestätigung seiner These, dass rational agierende Staaten als einheitliche Akteure mit materiellen (wirtschaftlichen) Interessen, vorgetragen durch Verbände u.ä., zu Integrationsverständigungen kommen. Gegen diese These lassen sich aber eine Menge Gegenargumente vorbringen: Die materiellen Interessen hätte Deutschland durchaus auch in einem System des Währungswettbewerbs weiter durchsetzen können, in Deutschland hing das Eintreten für die Währungsunion darüber hinaus an einem seidenen Faden, war also viel weniger einheitlich als von Moravcsik unterstellt. Und: Der Maastrichter Vertrag war weniger das Ergebnis von wirtschaftlichen Interessen und Kalkülen, sondern den geopolitischen Umwälzungen (einschließlich der deutschen Vereinigung) und Mitterrands „Besessenheit“ von der Währungsunion zu verdanken.

Außerdem drückt sich der Intergouvernementalismus vor der Erklärung des Spillover in die „high politics“ (Währungsunion). Der mit der Sachlogik argumentierende Neofunktionalismus hatte, auf die Währungsunion bezogen, mit der These von dem „einen Markt, mit einer Währung“ durchaus einiges auf seiner Seite. In der zwei Jahrzehnte später einsetzenden Eurokrise und erst recht in der Coronakrise wurde dann, in ersten Ansätzen, der Webfehler der Währungsunion korrigiert, wiederum ein Beleg für die Eigendynamik von Integration, wenn sie einmal in Gang ist.

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Aus Teil II

In ihrem Beitrag „Der Europäische Rat. Schlüsselinstitution der Europäischen Union“ fassen Wolfgang Wessels und Johannes Wolters den Forschungsstand – ebenso profund wie breit – zusammen. Auffällig ist (vgl. die Überschriften), dass man sich nicht so ganz einig war, ob es sich beim Europäischen Rat um die oder nur eine Schlüsselinstitution der EU handelt. Den Europaattentisten, wie dem Bundesverfassungsgericht, wäre die Alternative „die“, den Europaaufgeschlossenen die des „eine“ lieber.

Genau dieser Unterschied zeigt sich auch in den beiden Denkschulen zum Europäischen Rat, mit denen sich die Autoren eingangs beschäftigen. Für die (Neo)Intergouvernementalen sei der Europäische Rat der „Herr der Verträge“, der Prinzipal im Prinzipal-Agent-Verhältnis, das „oberste Führungsgremium einer durch die Exekutive der Mitgliedstaaten dominierten Union“ (S. 309), dem die supranationale Europäische Kommission untergeordnet ist. Für die zweite Denkschule, die supranationale bzw. föderale, stellt der Europäische Rat lediglich eine Art Unterformation des Ratssystems oder, wie die Autoren in Anlehnung an Spinelli formulieren, einen „Obersten Rat“ dar, so dass sich die Institution in das anfängliche System der EWG/EU einpasste.

Den beiden genannten Denkschulen fügen die Autoren einen dritten, eigenen theoretischen Ansatz zu, die so genannte Fusionsthese, die sie am Schluss des Aufsatz noch einmal aufgreifen. Gemäß dieser These zeige sich in der Arbeit des Europäischen Rats eine „fundamentale Evolutionslogik“ des EU-Systems, die – vertikal – auf eine Verschmelzung von nationaler und europäischer Politik hinausläuft. Durchaus unbeabsichtigt entstehe so eine „kollektiv ausgeübte Souveränität“ (S. 310), die schrittweise (neofunktionalistisch) verschränkt und vergemeinschaftet. Auf der horizontalen, der europäischen Ebene, arbeite der Europäische Rat zunehmend mit Gemeinschaftsorganen zusammen, so dass sich in einem komplexen Prozess auch hier Fusionierungen ergäben.

In den empirischen Teilen des Aufsatzes schildern die Autoren zunächst die Herausbildung und Etablierung des Europäischen Rats, von der halb-formalen Gründung 1974 auf der Gipfelkonferenz von Paris bis zu der Verankerung als EU-Organ in den Verträgen von Maastricht bis Lissabon. Heutzutage ist er als „Leitliniengeber“ und Koordinator der Wirtschaftspolitik tätig.

Anschließend schildern sie den „Club der Chefs“ und seine Arbeitsweise von der Verabschiedung des kleinen Rats für allgemeine Angelegenheiten aus dem Gremium über die Sonderformation der Eurogipfel bis zur Einführung des hauptamtlichen Präsidenten des Europäischen Rats mit dem Lissabon-Vertrag. Dessen denkbare Rollen („Generalsekretär“, „Boss der Bosse“, „Moderator“) werden ebenso angerissen wie die bisherige Arbeit von Herman Van Rompuy und Donald Tusk.

Die Tätigkeitsfelder des Europäischen Rats, weit über die dürren Vertragsbestimmungen hinausgehend, bestimmen die Autoren als „konstitutioneller Architekt“ bei Vertragsänderungen, als „Leitliniengeber“, als Wahlinstanz, als „Krisenmanager“, als wirtschaftspolitischer Koordinator und als außenpolitische Vertretung.

Die Binnenstruktur des Europäischen Rats (heterogene Staaten, Vetorecht, Konsensprinzip) lasse eigentlich, so die Autoren, auf einen problematischen Output des Europäischen Rats schließen. In der Realität jedoch beobachte man eine „überraschende Dynamik mit hoher Produktivität an Entscheidungen“ (S. 325). Eine Art „kollektive Identität“ habe sich herausgebildet. Gemessen an der Realität scheint diese Einschätzung aber etwas zu optimistisch: Die desaströse außenpolitische Phase, vom Streit um die Jugoslawien-Politik (beginnend 1991) über den Brief der Acht (2003), das völlige Fehlen einer wirklichen Koordination in der Wirtschaftspolitik im ersten Jahrzehnt der Währungsunion (Stichworte: deutsches Lohndumping und extreme Exportorientierung) bis hin zur hegemonialen Politik Deutschlands bei der Bewältigung der so genannten Eurokrise (Merkel: „Keine Eurobonds, solange ich lebe!“) und der Verweigerung gegenüber französischen Initiativen in der Europapolitik durch Emanuel Macron (seit 2017) deuten doch auf erhebliche Ausfälle in der politischen Produktivität der Institution hin.

In ihren Schlussfolgerungen greifen die Autoren noch einmal die eingangs skizzierten Denkschulen, die jeweils Schwächen hätten, auf. Sie kommen zu einem „paradoxen Befund“ (S. 328): „Demnach agiert der Europäische Rat in seiner Funktionsweise eindeutig nach intergouvernementalen Mustern, föderalisiert die Union aber aus funktionalistischen Zwängen zugleich und verschmilzt in einem Fusionsprozess ehemals nationale Kompetenzen auf europäischer Ebene“ (ebd.). Der Europäische Rat lasse sich als „Institution kollektiven Regierens“ (ebd.) charakterisieren.

Gerne hätte man noch etwas zu den möglichen Fusionierungen der Zukunft gelesen, etwa der von Kommissionspräsident und Ratspräsident zu einem Europäischen Präsidenten (ein Belgier oder eine Belgierin) und – als letztem Schritt – der zwischen Kommission und Europäischer Rat in Richtung einer Europäischen Regierung.

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Der Rat ist weit mehr als ein Ministerrat“ (S. 364). Diese fast paradox klingende Aussage findet sich in Uwe Puetters Text („Der Rat der Europäischen Union und die Eurogruppe – zwischen Gemeinschaftsmethode und neuem Intergouvernementalismus“) zu dem kleinen Rat, besser den kleinen Räten in ihren zehn Formationen. Puetter beschreibt mit einer Fülle von Informationen, dass die handelsüblichen Darstellungen zum Ministerrat längst überholt sind. Seine Hauptthese: Seit den Maastrichter Verträgen, verstärkt aber noch seit den europäischen Krisen (Krise der Währungsunion, Flüchtlingskrise, Brexit) habe sich das Aufgabenspektrum des Ministerrats, das bis dato aus der legislativen Beteiligung im Rahmen der Gemeinschaftsmethode bestand, um einen zweiten großen Bereich erweitert, nämlich eine Koordinierungsaufgabe im Sinne exekutiver Politiken. Dies gelte insbesondere für die Wirtschafts- und Außenpolitik.

In dem überwiegend beschreibend und informierend angelegten Aufsatz findet der Leser mannigfaltige Informationen über den „neuen Ministerrat“. Der Leser erhält reichlich Informationen, von denen hier nur einige erwähnt werden können. Mit der Koordinierungsfunktion habe sich die Arbeit des Ministerrats weg vom Technokratischen hin zu einer Politisierung bewegt (S. 336). Erstaunlich wenig Bedeutung messe der Neofunktionalismus der Institution bei (S. 338). Als Koordinationsgremium sei der Ministerrat v.a. auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik hervorgetreten (S. 344 ff.), insbesondere im Zusammenhang mit dem Europäischen Semester. Die informelle Unterformation des Ministerrats, die Eurogruppe, habe hier eine zentrale Rolle gespielt (S. 348 ff.). Ob die Arbeit des Ministerrats aber in der Realität immer so konsensorientiert, wie es der Autor schildert, war und ist, mag dahingestellt bleiben; 2015 gab es bspw. eine Kampfabstimmung in der Institution über den Grexit. Das Verhältnis des Ministerrats im institutionellen Gefüge der EU wird referiert: zum Europäischen Rat (S. 358 ff.), zum Europäischen Parlament (S. 360 f.), zur Europäischen Kommission (S. 361 f.). Die Rivalität zwischen Ministerrat und Kommission bleibt etwas unterbelichtet. Für die Zukunft könne, so der Autor, erwartet werden, dass das Modell des Vorsitzes (wie bei der Eurogruppe und dem Außenministerrat mit dem Hohen Vertreter) auf andere Ratsformationen erweitert wird.

Der Rat ist … eine der politischen Kerninstitutionen der EU“ (S. 364), so der Autor in seiner Zusammenfassung. Bei all dem bleibe es aber dabei: „Der Europäische Rat ist in der Praxis dem Rat jedoch eindeutig übergeordnet“ (S. 336). Der benutze den Ministerrat für die politische Detail- und Alltagsarbeit, indem er Aufträge erteilt.

Mit dem neuen Ministerrat hat sich in Brüssel ein arbeitsteiliger und vielfach verflochtener und vernetzter Apparat herausgebildet (10 Formationen mit z.T. monatlichen Treffen, 150 Fachausschüsse, 2800 Beamte, 4000 jährliche Sitzungen), der seine Arbeit professionell, für die Öffentlichkeit kaum durchschaubar betreibt und der in eigentümlichem Kontrast zu all den Unkenrufen zur europäischen Krise steht.

Der Ministerrat ist zum Zwitter geworden, Zwitter zwischen legislativer und exekutiver Institution. Auf die vor dem Hintergrund der Hauptthese naheliegende Frage für die Zukunft, welche der beiden Funktionen, die legislative oder die exekutive, die Arbeit des Ministerrats in Zukunft bestimmen wird, also die Frage, ob sich der Ministerrat in der zukünftigen EU eher zur Zweiten Kammer oder eher zur Regierung transformieren wird, geht der Autor nur am Rande ein.

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Aus Teil V

Nach einem Jahrzehnt großer Anstrengungen und Auseinandersetzungen stellt die Eurozone (EWWU) heute eine Insel relativer Stabilität in einer turbulenten See globaler Risiken dar… Um sicherzustellen, dass dies so bleibt, sollte die Politik bei der Formulierung nachhaltiger Governance-Strukturen für die EWWU eine fundamentale ökonomische, aber auch historische Einsicht beherzigen: ein überwiegend inländisches Problem wird sich niemals durch einen Kredit oder einen Transfer von außerhalb dauerhaft lösen lassen“ (S. 783). Mit diesem doch erstaunlichen Absatz endet der Beitrag Ansgar Belkes („Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion und ihre Governance“).

Die „Insel relativer Stabilität“ befindet sich in einem Gewässer von austeritätsbedingter Wachstumsschwäche, Investitionserlahmung und erheblichen makroökonomischen Ungleichgewichten. Die systembedingten Nutznießer der Währungsunion – die exportierenden Staaten des Nordens – sonnen sich auf der Nordseite der Insel, am steinigen Südstrand der Insel tummeln sich die darbenden Südstaaten. Mit dem „inländischen Problem“ meint der Autor mutmaßlich die Moral-Hazard-Verschuldung und die fehlende Wettbewerbsfähigkeit der Südstaaten. Es gelte also im Inselsüden aufzuräumen, weiter zu sparen und die Arbeitsmärkte zu „reformieren“, um sich dem jahrelangen Lohndumping des Inselnordens anzunähern. Bloß – wo soll dann die Nachfrage für den sonnigen Norden der Insel herkommen? Eine solche Sichtweise auf die anstehenden Reformen der Eurozone hat selbst die Bundesregierung mit ihren jüngsten Vorstellungen, gemeinsam mit Frankreich unterbreitet, zum „Europäischen Wiederaufbaufonds“ zur Überwindung der Coronakrise hinter sich gelassen. Was der Autor in diesem Schlussabsatz andeutet, kann bestenfalls als eine Art Wettbewerbsföderalismus gedeutet werden, zu dem es aber nie und nimmer in Europa kommen wird, für den Staatenwettbewerb benötigt man keine EU.

Ansonsten hält sich der Autor bei seinen Vorschlägen für die zukünftige Governance auf Nebenschauplätzen auf: 1.) Mit „juristischen Widerständen“ gegen die notwendige Übertragung von Kompetenzen auf die supranationale Ebene sei zu rechnen. Er hat das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichts treffend vorausgeahnt. 2.) Die Währungsunion sei für die Beitrittskandidaten „attraktiver“ zu gestalten. Wer wollte dem widersprechen?

Belges Beitrag enthält eine gute Zusammenstellung zur deutschen Mainstream-Sichtweise auf Geschichte, Gegenwart und Zukunft der Währungsunion. Unübersehbar geht es dem Autor zentral um „Anreize“ bei der Reform der EWWU. „Entscheidend wird sein, dass die Marktsteuerung nicht durch eine Governance durch Institutionen ersetzt wird“ (S. 776). Skeptisch ist er daher gegenüber allen Vorschlägen aus Europa, die auf eine politische Reform hinauslaufen. Der „Europäische Finanzminister“ sei ein bloßes „Namensschild“ (ebd.), eine Transferunion sei abzulehnen (ebd.), eine Fiskalkapazität bzw. ein „Eurobudget“ sollte Anreize setzen (S. 775), ansonsten eher von „untergeordneter Bedeutung“ (S. 779), „Safe assets“ seien eher problematisch, Eurobonds ganz abzulehnen, nationale Staatsanleihen seien zu „de-privilegieren“ (S. 774) und mit einer Insolvenzklausel zu versehen (S. 773), Kapitalmärkte sollten weiter als „Disziplinierungsinstrument genutzt werden“ (S. 766). Mit der Überführung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) in einen Europäischen Währungsfonds (EWF) kann sich der Autor anfreunden (S. 780 f.).

Mit marktwirtschaftlichen Anreizen zum politischen Europa – so ließe sich wohl am besten das Plädoyer des Autors zusammenfassen.

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Mit der Außenpolitik und der Verteidigungspolitik befassen sich Franco Algieri und Ronja Kempin.

Algieri („Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik als Spiegelbild eines Integrationsprozesses im Wandel“) betrachtet die GASP als „zentrales Politikfeld“ der EU. Detailreich geht er auf die historische Entwicklung, die konzeptionellen Vorstellungen zur Rolle Europas als internationaler Akteur und die systemischen Rahmenbedingungen der GASP ein. Etwas rätselhaft bleibt in diesem Zusammenhang, dass die beiden großen Krisen, in die die GASP in den beiden ersten Jahrzehnten der Post-Maastricht-Ära geraten ist, in dem einen Fall nur am Rande (Jugoslawienkriege) und in dem anderen Fall, dem Irak-Krieg, gar nicht eingeht. Der „Brief der Acht“, der eine tiefe Kluft mit finsterer Geheimdiplomatie im Europäischen Rat offenbarte, wird überhaupt nicht erwähnt. In seinem Ausblick scheint der Autor eher skeptisch zu sein: Macrons Initiative für einen „Europäischen Sicherheitsrat“ will er nicht überbewertet wissen, der Hohe Vertreter sei eben kein EU-Außenminister und die Außen- und Sicherheitspolitik sei insgesamt ein von souveränen Staaten kontrolliertes Projekt.

Ronja Kempin („Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union – zwischen Integration und der Bewahrung nationaler Souveränität“) scheint etwas optimistischer. Die Autorin zeichnet den langen Weg von den ursprünglichen Planungen der fünfziger Jahre (EVG) bis zu den Aktivitäten der EU nach dem Lissaboner Vertrag nach. Als Frage wirft sie auf, ob die EU wirklich auf dem Weg zu einer Sicherheits- und Verteidigungsunion ist. Die beiden zentralen Probleme dorthin seien klar: das Verhältnis zur NATO und die mangelnde Bereitschaft der Mitgliedstaaten, den Weg des Souveränitätstransfers zu beschreiten. Mit dem Brexit und Trumps Infragestellung der NATO sind hier aber neue äußere Faktoren entstanden. Gleichwohl hält sie die Bereitschaft zum Souveränitätstransfer – auch von deutscher Seite – für „fraglich“.

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Fazit

Studierende erhalten mit dem Handbuch einen ersten Ein- und Überblick über die Materie, Wissenschaftler reichlich Ansatzpunkte für Vertiefungen, politische Praktiker vielfältige Orientierungshilfen für von ihnen bearbeitete EU-Politikfelder. Das Handbuch gehört definitiv in jede mit dem Thema EU befasste private und öffentliche Bibliothek.

Ein europäischer Finanzausgleich wäre sinnvoll, lässt sich aber aus dem Himmel der juristischen Begriffe nicht ableiten

Katrin Kroll, Eine Pflicht zum Finanzausgleich innerhalb der Europäischen Union? Baden-Baden 2019. Nomos.

Die Sinnhaftigkeit der Frage ließe sich dahingehend in Zweifel stellen, dass ein Finanzausgleich innerhalb eines föderalen Gemeinwesens nur dann in Erwägung gezogen werden kann, wenn diesem Gemeinwesen eine irgendwie geartete Staatlichkeit zukommt. Genau davon ist die Europäische Union (EU) aber meilenweit entfernt, so dass sich die Frage, ob es für sie eine Verpflichtung zum Finanzausgleich geben kann, eigentlich gar nicht stellt. Ein solcher Ausgleich im engeren Sinne ist auch integrationsgeschichtlich, selbst im Zusammenhang mit den fundamentalsten Neubestimmungen der Integration – bei den Verhandlungen zum Maastricht-Vertrag und den Beratungen zum Verfassungsvertrag – von den Beteiligten nie auch nur in Erwägung gezogen worden.
Dennoch hat die Frage ihren Reiz, gibt es doch unverkennbar Geber- und Nehmerländer im Rahmen des EU-Haushalts, so dass sich die Frage erhebt, ob dieses Geben und Nehmen schon ein Finanzausgleich darstellt, der nur nicht so genannt ist. Auch könnte es sein, dass der eine oder Akteur im Laufe der Integrationsgeschichte schon einmal das Ansinnen eines Finanzausgleichs bei Vertragsverhandlungen zum Thema gemacht hat.
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Zu Beginn ihrer Arbeit setzt sich die Autorin folgerichtig mit der Frage auseinander, ob das bestehende Umverteilungssystem im Rahmen des EU-Haushalts, das von manchen ja schon als eine Form eines europäischen Finanzausgleichs begriffen wird, tatsächlich als solches bewertet werden kann. Sie referiert die uneinheitlichen begrifflichen Bestimmungen zum Thema „Finanzausgleich“ und entwickelt fünf für ihre Arbeit nützliche Parameter, an denen sie messen will, ob es bereits einen europäischen Finanzausgleich gibt. Dies sind: 1.) die dezentrale Organisationsstruktur des Gebildes, innerhalb dessen der Ausgleich stattfinden soll, 2.) eine definierte Zielvorgabe, 3.) ein konsistentes System, 4.) die Transparenz des Vorgangs und 5.) eine generalisierbare dauerhafte Regelung.
Da die genannten Parameter auf das bestehende europäische Umverteilungssystem nicht zutreffen, könne nicht von einem solchen System gesprochen werden. Es handele sich vielmehr um ein interessegeleitetes, im Weg von Tauschgeschäften zustande gekommenes, unübersichtliches, fast unreformierbares „System“ der „intergouvernementalen Kooperation“. – Dem kann man, wenn man eine Schwäche für begriffliche Klarheit hat, zustimmen. Die Frage ist aber, ob unter dem Maßstab der Parameter das bestehende bundesdeutsche System einem klaren begrifflichen Konzept des Finanzausgleich entspricht.
In einer fast im Nebenbei fallenden Aussage zeigt sich aber die zentrale Schwäche der Arbeit: Sie fasst den Begriff des Finanzausgleichs sehr weit (S. 25). Dieser sei nicht an ein staatliches Gebilde gebunden, das Gebilde müsse „nur“ dezentral und in irgendeiner Form föderal sein. So könne ein Finanzausgleich auch auf supranationaler Ebene stattfinden. Das aber sind unhaltbare Annahmen: Ein Finanzausgleich setzt immer eine zentrale staatliche Macht voraus, die ihn im Grundsatz und im Detail erzwingt. Die zahnlose supranationale Kommission – bar jeder Kompetenzkompetenz und ohne institutionelle Macht – kann in dieser Hinsicht buchstäblich nichts bewirken.
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Den ersten Prüfungsmaßstab für die potentielle Pflicht zum Finanzausgleich sucht die Autorin in den Verträgen (EUV und AEUV), genauer in dem dort enthaltenen Solidaritätsbegriff. Sie prüft den Begriff und versucht daraus eine Antwort für die Ausgleichspflicht zu entwickeln. Wenig überraschend ist, dass sie in den Verträgen sowohl das Strukturprinzip der Eigenverantwortung als auch jenes der Solidarität findet. Auch nicht überraschend ist, dass sich beim Durchgang durch die wissenschaftlichen Disziplinen sehr unterschiedliche Definitionen des Solidaritätsbegriffs auftun. Mit philosophischen resp. rechtlichen Erwägungen kommt man da nicht weiter. Deshalb hier einige Nachrichten jenseits des begrifflichen Himmels aus der irdischen Realität.
Erstens: Wirtschaftliche Integration – im Falle Europas immer verknüpft mit politischen Zielen – setzt rein logisch Großzügigkeit und Solidarität voraus. Ohne diese Integrationsprämissen (Myrdal) kommt überhaupt kein Integrationsprozess zustande. Die Starken können sich davon in rationaler Abwägung versprechen, ihre Position der Stärke zu stabilisieren und dem Gesamtsystem eine Prägung zu geben. Die Schwachen gehen in den Integrationsprozess mit dem Ziel der Entwicklung und des Aufholens. Vor diesem Hintergrund bedarf es überhaupt keiner Sophisterei über die Gewichtung von Eigenverantwortung (als Begriff schon merkwürdig) und Solidarität. Integration findet nicht im luftleeren Raum statt.
Zweitens: Da die Autorin nach Antworten auf ihre Fragen im begrifflichen Himmel fahndet, entgehen ihr zentrale praktische Strukturmerkmale von Solidarität. Die „bündische Solidarität“ sucht sie im deutschen Fall nur im formalisierten Länderfinanzausgleich (S. 147) und verpasst damit die schützende Solidarität, die der Bund hochverschuldeten Bundesländern – fast im Verborgenen – gewährt, indem diese zu gleichen Bedingungen Kredit aufnehmen können wie der Bund selbst. Das ist nicht einmal politisch-juristisch niedergeschrieben. Die Bundesländer sind damit unabhängig von den Launen der Finanzmärkte. Nebenbei: die gleiche „bündische Solidarität“ hätte Deutschland zu Beginn der Griechenland-Krise gewähren können. Das hätte nichts „gekostet“ und hätte all den aufkommenden späteren Nationalismus eingedämmt.
Drittens: Vollends scheitert die Autorin mit dieser Aussage: „Obwohl weder in politischer und rechtlicher Hinsicht, noch im Schrifttum Einigkeit über Bedeutung und Ausmaß von Solidarität und Eigenverantwortung besteht, wurde durch die Einrichtung des ESM faktisch dem Solidargedanken der Vorrang eingeräumt, wenn auch mit dem mittelfristigen Ziel der dadurch beabsichtigten Stabilisierung der Europäischen Union“ (S. 148 f.). Lässt man einmal die Verortung des Begrifflichen im ersten Teil der Aussage weg, dann erstaunt schon, dass sie den ESM als Ausdruck des Solidargedanken qualifiziert. Umgekehrt entsteht ein Schuh. Der ESM ist Mittel, um einer absurden wirtschaftspolitischen Doktrin – Austerität – in Europa zum Durchbruch zu verhelfen, also das Gegenteil von europäischer Solidarität.
Jedenfalls kommt die Autorin zu dem Ergebnis, dass sich aus den europäischen Verträgen keine Pflicht zu einem Finanzausgleich ableiten lässt. Das wundert auch wenig, sonst hätten die Akteure es ja in die Verträge hineingeschrieben, und das haben sie bekanntermaßen nicht.
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Den zweiten Vermutungsmaßstab für eine Pflicht zum Finanzausgleich nimmt die Verfasserin mit dem Föderalismus zur Hand.
Ein Merkmal eines rationalen Föderalismus ist die bereits erwähnte bündische Solidarität. Gäbe es etwas Vergleichbares auf der Ebene der EU, wäre im Frühjahr 2010 keine Griechenland-Krise ausgebrochen und in der Folge auch nicht die Krisen in Irland, Portugal und Spanien. Die großen Kernstaaten der Eurozone hätten als Sprecher den Finanzmärkten vermitteln müssen, dass notfalls eine Haftungsübernahme für griechische Bonds bestehe, und die Krisenerscheinungen an den Bondsmärkten wären im Nu verschwunden gewesen. Genau auf dieser Annahme – Bail-out-Artikel hin oder her – hatten die Finanzmärkte im ersten Jahrzehnt der Währungsunion funktioniert, und zwar gut funktioniert. Staaten mit hohem Kredit und solche mit moderatem Kredit konnten sich an den Finanzmärkten zu den gleichen Konditionen Mittel beschaffen. Da aber die deutsche Politik dieses Element eines rationalen Föderalismus nicht akzeptieren, sondern in der Eurozone eine rigorose Austeritätspolitik durchsetzen wollte, brachte man jedweden föderalistischen Ansatz im Keim zu Fall.
Die Ereignisse von 2010 waren nur ein Beleg für die Tatsache, dass die EU kein Bundesstaat ist, einem solchen Gebilde nicht einmal nahekommt und dies auch nicht absehbarer Zeit. Von daher erübrigt sich eigentlich jede Spekulation darüber, ob aus dem „nicht-hoheitlichen Föderalismus“ der EU (S. 202 u.a.O.) eine irgendwie geartete Pflicht zu einem Finanzausgleich folgt. Dennoch ergeht sich die Autorin in langen Ausführungen (ohne Neuigkeitswert) zum Thema Föderalismus und kommt am Ende doch zu dem Ergebnis, dass aus dem „nicht-hoheitlichen Föderalismus“ der EU keine Pflicht zu einem Finanzausgleich folgt.
Ärgerlich ist in diesem Zusammenhang, dass die Autorin unreflektiert die neoliberale Mainstream-Interpretation des Art. 125 AEUV wiederholt (S. 124 ff. und S. 274 f.) und den Artikel als Verbot eines finanziellen Beistandes referiert. Wenn sie hervorhebt, dass dies „nach ganz herrschender Meinung“ (S. 274) gelte, vergisst sie den territorialen Bezug hinzuzufügen: Es handelt sich um eine (ordo- bzw. neoliberale) „deutsche Meinung“, keineswegs eine europäische. Der Art. 125 AEUV war gedacht als Kommunikationssignal an die Finanzmärkte, dass diese nicht von einer Haftungsübernahme ausgehen sollten. Als Juristin sollte der Autorin eigentlich klar sein, dass man freiwillige Hilfe überhaupt nicht verbieten kann. Und eine solche freiwillige Hilfe stellen auch die Abmachungen zum ESM dar.
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Die dritte Projektionsfläche, die nach den Vermutungen der Autorin möglicherweise eine Pflicht zum Finanzausgleich zurückspiegeln könnte, ist die Demokratietheorie. Diesen Begriff expliziert die Autorin leider nicht, sondern kommt völlig unvermittelt auf die Frage einer „akuten Haushaltsnotlage“ (S. 295) bzw. eine „massive Verschuldung“ (S. 296) oder die „extensive staatliche Kreditaufnahme“ (S. 313), ohne aber zu klären, was darunter zu verstehen ist und wie das mit der Demokratietheorie zusammenhängt.
Es folgt zunächst die Beschäftigung mit einem überflüssigen Thema, nämlich der Frage, ob es auf EU-Ebene ein irgendwie geartetes Verschuldungsproblem gibt. Jedermann weiß, wenn er auch sonst nicht zu Europa weiß, dass die Kommission über keinerlei Kreditaufnahme-Kompetenz verfügt, so dass auch kein Schuldenproblem folgen kann.
Dann folgen seitenweise Ausführungen zu des Deutschen Lieblingsthema, der Schuldenbremse. Ohne auch nur einen Ansatz von makroökonomischen Problembewusstsein werden all die dummen Überlegungen angestellt, die im letzten Jahrzehnt zu dem Übel der staatlichen Kreditaufnahme angestellt wurden. All der Unfug von der „intertemporären Ungerechtigkeit“ (S. 316), der „Staatsschuldillusion“ (S. 320), der „interpersonellen Lastenverteilung“ (S. 322), der „Lastenverschiebung zwischen den Generationen“ (S. 328) wird ausgemärt – ohne jeden erkennbaren Bezug zum eigentlichen Thema. Alles Symptome einer angeblich demokratiefeindlichen Staatsverschuldung!
Und dann: „Kann aus diesen demokratietheoretischen Defiziten von extensiven staatlichen Verschulungsmaßnahmen eine Pflicht zur Durchführung eines innereuropäischen Finanzausgleich abgeleitet werden?“ (S. 330) Natürlich nicht, so die Autorin. Besser als Hilfsmaßnahmen wäre aber, so ihre Schlussfolgerung, die präventive Form eines Finanzausgleichs (S. 322). Hätte sich Deutschland 2010 nicht der Solidarität mit Griechenland verweigert und der Eurobonds-Lösung zugestimmt, wären viele der nachfolgenden Krisenprozesse gar nicht erst entstanden. Eine Währungsunion funktioniert nur mit gleichen Zinsen. Sie stellt einen Schutzraum für ihre Mitglieder dar gegen die Irrationalität und Übertreibungen von Kapitalmärkten.
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Juristen sind dazu verdammt, sich mit Begriffen, gelegentlich auch Zusammenhängen auseinanderzusetzen, die ihnen von ihnen fremden Wissensgebieten vorgesetzt werden. Politik (Europa) und Ökonomie (Staatskredit und Währungsunion) sind der Verfasserin nicht ganz so vertraut. Sie verlässt sich auf die falschen Experten. Den Unterschied zwischen „Geldtransfer“ und „Kreditsumme“ (S. 341) sollte sie aber auch ohne diese Experten kennen.
Sollte dereinst ein Finanzausgleich auf Unionsebene eingeführt werden, dann wird dies uno actu mit der Staatswerdung der Union geschehen, wahrscheinlich eher ein Unterpunkt des Aktes sein. Immerhin kommt die Autorin zu dem Gesamtergebnis, dass ein an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit orientiertes Finanzausgleichssystem auf europäischer Ebene sinnvoll wäre, wenngleich in der nahen Zukunft nicht erwartbar (S. 342).

Die Rechtswissenschaft zur Zukunft der Europäischen Union

Andreas Th. Müller/Walter Obwexer/Werner Schroeder (Hrsg.), Die Zukunft der Europäischen Union. Reformen aus der Sicht von Innen und Außen. Europarecht, Beiheft 2, 2019, Nomos.

 

Im Sonderband der Zeitschrift „Europarecht“ zur Zukunft der EU findet man u.a. von Christian Calliess den Aufsatz mit dem Titel „Wohin geht die Europäische Union – Geplante Reformen in rechtlicher und politischer Perspektive“. Der Aufsatz geht von dem „Weißbuch zur Zukunft Europas“ (1. März 2017) der Kommission aus, in dem fünf Szenarien für die Zukunft der EU bis zum Jahr 2025 skizziert wurden. Dem hatte Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union am 13. September 2017 ein Szenario 6 hinterhergeschickt, in dem er seine eigene Sicht der Dinge darlegte. Calliess zeichnet den Weißbuch-Prozess instruktiv nach und arbeitet heraus, wie bestimmte Szenarien aus den ursprünglichen fünfen mit der sechsten Variante von Juncker kombiniert werden können. Der Verfasser geht auch auf institutionelle Reformen ein, so z.B. auf die Ausweitung der qualifizierten Mehrheit, die Einführung eines Europäischen Finanzministers mit Doppelhut und die Zusammenlegung der Ämter des Präsidenten der Kommission mit dem des großen Rats. Insbesondere das Letztere würde das seit den Maastrichter Verträgen bestehende Schisma in der EU zurücknehmen und sicher einen gewaltigen Integrationsschub darstellen.

Der Aufsatz von Rolf Strauch – „Reform der Wirtschafts- und Währungsunion. Vom ESM zum Europäischen Währungsfonds“ – referiert den Sachstand zum ESM (Sommer 2019). Der Verfasser, selbst Mitarbeiter beim ESM, weist u.a. das von allerlei Rechtsnationalisten verbreitete Gerücht, der ESM finanziere sich aus Steuergeldern, zurück. Er nimmt Kredite auf und vergibt Kredite. Schon etwas überholt ist der Untertitel des Aufsatzes, faktisch ist der Begriff „Währungsfonds“ schon aus dem Verkehr gezogen, und das ganz zu Recht. Wer immer ihn in die europäische Diskussion geschleust hat, hat von einer Währungsunion wie der europäischen nichts verstanden. Innerhalb einer Währungsgemeinschaft kann es keinen Währungsfonds geben. Leider traut sich der Verfasser nicht, offensiv Probleme mit dem ESM anzusprechen, vielleicht darf er sich auch nicht allzu weit aus dem Fenster lehnen. Drei Probleme seien hier angesprochen.

Erstens ließe sich die These aufstellen, dass der ESM, so wie er bisher konzipiert war, in Zukunft überhaupt nicht mehr benötigt wird. Die potentiellen Nachfrager von Krediten aus dem ESM, nationale Regierungen, die sich am Kapitalmarkt nur noch zu Wucherzinsen finanzieren können, werden wie der Teufel das Weihwasser fürchten, als Bittsteller bei der Luxemburger Institution anzutreten. Noch jede Regierung, die das tat, ist aus dem Amt gewählt worden. Die von Deutschland durchgesetzte Austeritätspolitik hat ihre Wirkung getan, die Staaten haben sie verinnerlicht. Dem Verfasser fällt lediglich auf, dass von den sechs finanziellen Instrumenten des ESM bislang lediglich zwei in Anspruch genommen wurden. Er wundert sich aber nicht darüber.

Zweitens verfängt sich der Verfasser in einen Widerspruch, was ja passieren kann. Er rechtfertigt die intergouvernementale innere Struktur und äußere Einlagerung des ESM. Das Haftungsprinzip rechtfertige dies, die Nationalstaaten stellen das Kapital, also sollen sie auch das Sagen haben. Auf kurz oder lang wird der ESM aber doch Teil des Gemeinschaftsrechts sein, so steht es jedenfalls im Koalitionsvertrag, so erklärte man es in Meseberg und so lautet auch eine schon lange vorliegende Verordnung der Kommission. Und wenn es denn so kommen wird, wäre auch die intergouvernementale Struktur des ESM hinfällig. Dazu äußert sich der Autor leider nicht.

Drittens: Leider fehlt dem Verfasser der Mut, über den Tellerrand des bestehenden ESM hinauszublicken. Anders sein Chef. Im SPIEGEL hatte der Anfang letzten Jahres – ganz und gar undeutsch – gefordert, über die Einführung von Eurobonds nachzudenken. Wenn der EURO international eine größere Rolle spielen soll, führt an Eurobonds kein Weg vorbei. Regling prognostizierte, dass es noch ein bis zwei Jahrzehnte dauern könnte, bis sich die Eurobonds in der EU durchgesetzt haben. Da die Eurobonds in gewisser Weise in Konkurrenz zum ESM stehen, würde deren Einführung den ESM in seiner bisherigen Form überflüssig machen. Er transformierte sich in eine Art europäische Bank für Investitionskredite.

Kampf gegen Windmühlen. Zur Neugestaltung der Europäischen Union

Kampf gegen Windmühlen.
Zur Neugestaltung der Europäischen Union

 

Weber, Klaus/Ottmann, Henning 2019: Neugestaltung der Europäischen Union, Nomos, Baden-Baden.

[Es folgt eine langweilige, selbstzensierte Rezension, eine leidlich unterhaltsamere erhalten Interessenten auf Nachfrage.]

In der Diskussion um ein Mehr oder ein Weniger an und in Europa schlägt sich das Buch entschieden auf die Seite des Weniger. Es ist ein Plädoyer für den Rückbau der EU. Das kann man machen, muss es aber nicht nur gut, sondern überhaupt begründen. Das gelingt dem Text nicht, da er auf fundamentalen Unkenntnissen zu Struktur und Funktionsweise europäischen Regierens beruht. Die Kernthese des Buches lautet: Die gegenwärtige EU ist ein übermächtiges supranationales Gebilde, das die Nationalstaaten an der Kandare hält und das zugunsten der Nationalstaaten rückgebaut werden muss. Drei Riesen der Supranationalität stehen im Visier der Argumentation: die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und der Europäischen Gerichtshof.

Der hässlichste der drei Riesen ist die Europäische Kommission. Sie zuallererst stehe für das Konzept der „unbegrenzten Supranationalität“ (S. 286), das die EU bisher beherrscht habe. Dem sei, so das Buch, für die EU insgesamt, aber auch für die einzelnen Institutionen das Konzept der „begrenzten Supranationalität“ (ebd.) entgegenzusetzen.

Einer der unsinnigsten aller Sätze des Buches lautet wie folgt: „Die Europäische Kommission sollte dem Europäischen Rat und dem Rat zukünftig untergeordnet sein“ (S. 290). Die Kommission solle in eine „untergeordnete EU-Behörde“ (S. 305) verwandelt, ihr Präsident zu einem „Leiter“ (ebd.) degradiert werden.

Jeder, der sich auch nur einigermaßen mit der europäischen Geschichte und ihren Institutionen auskennt, weiß dieses über die Kommission und ihre Geschichte:

Bei der Hohen Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) handelte es sich zwar um eine Institution mit beachtlicher Supranationalität, ganz wollten die Nationalstaaten ihre Montanindustrien aber nicht aus der Hand geben, sie stellten der Hohen Behörde ihren Ministerrat zur Seite, der letztlich die Entscheidungen traf. Außerdem: die Hohe Behörde der Montanunion hatte nicht gerade die politische Zukunft Europas zu gestalten, ein untergehender Wirtschaftszweig war von ihr zu betreuen.

Die 1957 gegründete Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hatte schon längst nicht mehr die Supranationalität, wie sie die Hohe Behörde besaß. Im EWGV wurde ihr für einen ganz schmalen wirtschaftspolitischen Bereich (wiederum einen untergehenden Wirtschaftszweig, die Agrarwirtschaft, und die Handels- bzw. Zollpolitik) ein Vorschlagsrecht für Regulationen eingeräumt. Die Entscheidungen, das ist das Wichtigere, trafen die Nationalstaaten in Gestalt ihres Ministerrats.

Die Krise der EWG von Mitte der sechziger Jahre, die de Gaulle mit der „Politik des leeren Stuhls“ heraufbeschwor, drehte sich längst nicht nur um Fragen der Finanzierung und Entscheidungsfindung. Sie hatte zum Hintergrund, dass der Alt-Nazi Walter Hallstein, der damalige Kommissionspräsident, in den Augen Frankreichs allzu forsch an einer Machtausdehnung der Kommission laborierte. De Gaulle hielt Hallsteins föderative Vorstellungen (später: „der unvollendete Bundesstaat“) für eine „Wahnvorstellung“ und wollte die Kommission zu einer „internationalen Behörde“ zusammenstutzen. Nachdem die drei Institutionen dann zur EG-Kommission verschmolzen wurden, stand Hallstein nicht mehr zur Verfügung, und es wurde ganz ganz still um eine Erweiterung der Macht der Institution.

Neuen Schwung erhielt die Kommission dann erst wieder zwei Jahrzehnte später durch Jacques Delors, der seine Präsidentschaft 1985 antrat und umgehend mit dem Projekt Binnenmarkt begann. Aber auch bei diesem (erfolgreichen) Projekt setzte sich nicht „europäischer supranationaler Dirigismus“ durch, sondern das nationalstaatlich-neoliberale Prinzip des Wettbewerbs der Normen und Standards.

Als Delors dann im Zusammenhang mit den epochalen Umwälzungen der Jahre 1989/90 frühzeitig erkannte, dass vielleicht eine Chance bestehen könnte, den Macht- und Kompetenzbereich der Kommission auszudehnen – er forderte umfassende Exekutivbefugnisse für die Kommission, eine echte europäische Föderation und Zuständigkeiten für sie in der europäischen Außenpolitik –, wurde er von François Mitterrand, dem französischen Staatspräsidenten, frühzeitig zurückgepfiffen. Als der niederländische Ministerpräsident im Sommer 1991 mit dem Anliegen bei Mitterrand vorstellig wurde, die supranationale politische Union bei den Regierungsverhandlungen zu stärken, fuhr Mitterrand ihn an: „Was reden Sie denn da? Die Kommission ist null, das Parlament ist null, und null plus null ist null.“ Delors stürzte mit seinen Ambitionen ab, hielt sich im weiteren Verlauf der Maastrichter Verhandlungen zurück und distanzierte sich später von dem Maastrichter Vertrag, den er für „schizophren“ hielt. Bis zum Maastrichter Vertrag war die Kommission das europäische Ordnungsamt für die Marktregulation, danach übernahm der große Rat, der Europäische Rat, das Zepter und waltete fortan politisch in der Union.

Erneut wurde es lange Zeit still um die Kommission, wiederum zwei Jahrzehnte. Ein zahnloser Präsident von Gnaden des Europäischen Rats folgte auf den anderen, bis Jean-Claude Juncker 2014 mit dem Projekt der „Politischen Kommission“ reüssierte. Er vermochte so einiges auf dem Konto der Kommissionsarbeit zu verbuchen, musste sich aber auch Unverschämtheiten aus den Räten anhören. Als Juncker 2015 in direkte Verhandlungen mit Griechenland trat und Grexit-Phantasien des deutschen Finanzministers störte, kanzelte ihn dieser in aller Öffentlichkeit ab und drohte, den Kompetenzbereich der Kommission in Zukunft zu beschneiden – was die Nationalstaaten auch können, wenn sie wollen, denn sie sind die „Herren der Verträge“, nicht, wie das Buch unterstellt, die – peinlich oder ironisch? – „Meister der Verträge“ (S. 280).

Die seriöse Europawissenschaft weiß das alles, und wenn sie die institutionelle Macht der Kommission im europäischen Gefüge erörtert und auslotet, kommt sie – ausgehend von den beiden Ausgangspunkten, dass die „Herren der Verträge“ die im Europäischen Rat versammelten Nationalstaaten sind und die Kommission über keine Kompetenzkompetenz verfügt – zu dem Ergebnis, dass die Kommission der Agent ist und der Europäische Rat der Prinzipal. Selbst in den neuen Regelwerken, die in der Folge der so genannten Eurokrise auf den Weg gebracht wurden (Europäischer Stabilitätsmechanismus, Sixpack, Twopack, Fiskalpakt, Europäisches Semester), kommt die Kommission über diesen Status nicht hinaus. Sie ist ein kleines „Helferlein“ der Nationalstaaten. Das Buch aber wähnt in der Kommission einen Riesen der Supranationalität, den es zu bekämpfen gilt.

Das Buch hat das europäische Mysterienspiel nicht durchschaut. Es hält es für bare Münze – für Realität. Das Mysterienspiel bringt von Zeit zu Zeit das mächtige supranationale Europa als Protagonisten und die „folgsamen“ Nationalstaaten als Chargen auf die Bühne. Das geschieht immer dann, wenn die Nationalstaaten Bedarf dafür haben. Das Buch hat nicht verstanden, dass man in der machtpolitischen Schaltzentrale der EU, dem Europäischen Rat, die supranationalen Europäer mit all ihrem supranationalen Mummenschanz paternalistisch gewähren lässt, der Kommissionspräsident darf eine „Rede zur Lage der Nation/Union“ halten, die Kommission darf auf ihrer Website behaupten, dass sie die „Exekutive der EU“ sei, und Juncker darf bei dem Abschlussbild neben Tusk bei dem G-20-Gipfel stehen. All das, die gespielte Staatlichkeit, hält das Buch für Realität und betreibt lächerlichen Exorzismus.

Dementsprechend sollten (Herv.d.V.) der Europäische Rat und der Rat als Repräsentanten der EU-Mitgliedstaaten die bestimmenden EU-Institutionen sein“ (S. 280). Das Modalverb offenbart die ganze Unwissenheit, auf der das Buch basiert. Sie sind es längst, könnte man sagen! Europäischen Supranationalität ist nur geliehene Supranationalität.

Noch den abwegigsten Gerüchten wider die supranationale EU geht das Buch auf den Leim: Die Kommission hat, so wird konstatiert, „Gesetzeserlasse mit über 100 000 Seiten Text produziert“ (S. 284). Erstens gibt es keine „Gesetzeserlasse“ in der EU, zweitens werden Richtlinien und Verordnungen vom Rat in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament „erlassen“, nicht von der Kommission, und drittens ist der „80-Prozent-Mythos“, der besagt, dass vier Fünftel aller nationalen Gesetze mittlerweile auf europäisches Recht zurückgehen, eben ein Mythos. Realistisch betrachtet sind es gerade einmal geschätzte zehn Prozent.

Noch ein falscher Satz aus dem Buch: „Die Entscheidung über die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten kann nicht der Kommission überlassen werden“ (S. 304). Zu insinuieren, die Kommission entscheide – gegenwärtig oder in Zukunft – über den Beitritt neuer Staaten, ist Unfug. Das war immer – und ist es noch heute – Sache des Europäischen Rates.

Was schlägt das Buch noch vor? Das Europäische Parlament, da demokratisch nicht legitimiert, soll ersetzt werden durch eine „Kammer der Nationalen Parlamentarier (KNP)“ (S. 289 f.), die alle wesentlichen europäischen Entscheidungen trifft. Zurück also zur parlamentarischen Versammlung der Frühzeit. Das Europäische Parlament könne, so das Buch, gleichwohl weiter bestehen, aber nur noch mit Beratungsfunktion.

Dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) solle ein „Appellationsgericht“ vor die Nase gesetzt werden (S. 291 f.), dessen Funktion daraus besteht, europafreundliche Entscheidungen des EuGH zu verwerfen. Dennoch erfährt auch der EuGH eine Art Bestandsgarantie durch das Buch und kann weiter unsinnige Urteile fällen.

Fazit: das Buch stellt keinen Vorschlag für eine „Neugestaltung der Europäischen Union“ dar, sondern gründet auf schlichtem Unwissen über die Struktur und Funktionsweise der EU. Anders formuliert: In dem Buch wird, wenig kunstvoll, ein Kampf gegen Windmühlen inszeniert.