Ein europäischer Finanzausgleich wäre sinnvoll, lässt sich aber aus dem Himmel der juristischen Begriffe nicht ableiten

Katrin Kroll, Eine Pflicht zum Finanzausgleich innerhalb der Europäischen Union? Baden-Baden 2019. Nomos.

Die Sinnhaftigkeit der Frage ließe sich dahingehend in Zweifel stellen, dass ein Finanzausgleich innerhalb eines föderalen Gemeinwesens nur dann in Erwägung gezogen werden kann, wenn diesem Gemeinwesen eine irgendwie geartete Staatlichkeit zukommt. Genau davon ist die Europäische Union (EU) aber meilenweit entfernt, so dass sich die Frage, ob es für sie eine Verpflichtung zum Finanzausgleich geben kann, eigentlich gar nicht stellt. Ein solcher Ausgleich im engeren Sinne ist auch integrationsgeschichtlich, selbst im Zusammenhang mit den fundamentalsten Neubestimmungen der Integration – bei den Verhandlungen zum Maastricht-Vertrag und den Beratungen zum Verfassungsvertrag – von den Beteiligten nie auch nur in Erwägung gezogen worden.
Dennoch hat die Frage ihren Reiz, gibt es doch unverkennbar Geber- und Nehmerländer im Rahmen des EU-Haushalts, so dass sich die Frage erhebt, ob dieses Geben und Nehmen schon ein Finanzausgleich darstellt, der nur nicht so genannt ist. Auch könnte es sein, dass der eine oder Akteur im Laufe der Integrationsgeschichte schon einmal das Ansinnen eines Finanzausgleichs bei Vertragsverhandlungen zum Thema gemacht hat.
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Zu Beginn ihrer Arbeit setzt sich die Autorin folgerichtig mit der Frage auseinander, ob das bestehende Umverteilungssystem im Rahmen des EU-Haushalts, das von manchen ja schon als eine Form eines europäischen Finanzausgleichs begriffen wird, tatsächlich als solches bewertet werden kann. Sie referiert die uneinheitlichen begrifflichen Bestimmungen zum Thema „Finanzausgleich“ und entwickelt fünf für ihre Arbeit nützliche Parameter, an denen sie messen will, ob es bereits einen europäischen Finanzausgleich gibt. Dies sind: 1.) die dezentrale Organisationsstruktur des Gebildes, innerhalb dessen der Ausgleich stattfinden soll, 2.) eine definierte Zielvorgabe, 3.) ein konsistentes System, 4.) die Transparenz des Vorgangs und 5.) eine generalisierbare dauerhafte Regelung.
Da die genannten Parameter auf das bestehende europäische Umverteilungssystem nicht zutreffen, könne nicht von einem solchen System gesprochen werden. Es handele sich vielmehr um ein interessegeleitetes, im Weg von Tauschgeschäften zustande gekommenes, unübersichtliches, fast unreformierbares „System“ der „intergouvernementalen Kooperation“. – Dem kann man, wenn man eine Schwäche für begriffliche Klarheit hat, zustimmen. Die Frage ist aber, ob unter dem Maßstab der Parameter das bestehende bundesdeutsche System einem klaren begrifflichen Konzept des Finanzausgleich entspricht.
In einer fast im Nebenbei fallenden Aussage zeigt sich aber die zentrale Schwäche der Arbeit: Sie fasst den Begriff des Finanzausgleichs sehr weit (S. 25). Dieser sei nicht an ein staatliches Gebilde gebunden, das Gebilde müsse „nur“ dezentral und in irgendeiner Form föderal sein. So könne ein Finanzausgleich auch auf supranationaler Ebene stattfinden. Das aber sind unhaltbare Annahmen: Ein Finanzausgleich setzt immer eine zentrale staatliche Macht voraus, die ihn im Grundsatz und im Detail erzwingt. Die zahnlose supranationale Kommission – bar jeder Kompetenzkompetenz und ohne institutionelle Macht – kann in dieser Hinsicht buchstäblich nichts bewirken.
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Den ersten Prüfungsmaßstab für die potentielle Pflicht zum Finanzausgleich sucht die Autorin in den Verträgen (EUV und AEUV), genauer in dem dort enthaltenen Solidaritätsbegriff. Sie prüft den Begriff und versucht daraus eine Antwort für die Ausgleichspflicht zu entwickeln. Wenig überraschend ist, dass sie in den Verträgen sowohl das Strukturprinzip der Eigenverantwortung als auch jenes der Solidarität findet. Auch nicht überraschend ist, dass sich beim Durchgang durch die wissenschaftlichen Disziplinen sehr unterschiedliche Definitionen des Solidaritätsbegriffs auftun. Mit philosophischen resp. rechtlichen Erwägungen kommt man da nicht weiter. Deshalb hier einige Nachrichten jenseits des begrifflichen Himmels aus der irdischen Realität.
Erstens: Wirtschaftliche Integration – im Falle Europas immer verknüpft mit politischen Zielen – setzt rein logisch Großzügigkeit und Solidarität voraus. Ohne diese Integrationsprämissen (Myrdal) kommt überhaupt kein Integrationsprozess zustande. Die Starken können sich davon in rationaler Abwägung versprechen, ihre Position der Stärke zu stabilisieren und dem Gesamtsystem eine Prägung zu geben. Die Schwachen gehen in den Integrationsprozess mit dem Ziel der Entwicklung und des Aufholens. Vor diesem Hintergrund bedarf es überhaupt keiner Sophisterei über die Gewichtung von Eigenverantwortung (als Begriff schon merkwürdig) und Solidarität. Integration findet nicht im luftleeren Raum statt.
Zweitens: Da die Autorin nach Antworten auf ihre Fragen im begrifflichen Himmel fahndet, entgehen ihr zentrale praktische Strukturmerkmale von Solidarität. Die „bündische Solidarität“ sucht sie im deutschen Fall nur im formalisierten Länderfinanzausgleich (S. 147) und verpasst damit die schützende Solidarität, die der Bund hochverschuldeten Bundesländern – fast im Verborgenen – gewährt, indem diese zu gleichen Bedingungen Kredit aufnehmen können wie der Bund selbst. Das ist nicht einmal politisch-juristisch niedergeschrieben. Die Bundesländer sind damit unabhängig von den Launen der Finanzmärkte. Nebenbei: die gleiche „bündische Solidarität“ hätte Deutschland zu Beginn der Griechenland-Krise gewähren können. Das hätte nichts „gekostet“ und hätte all den aufkommenden späteren Nationalismus eingedämmt.
Drittens: Vollends scheitert die Autorin mit dieser Aussage: „Obwohl weder in politischer und rechtlicher Hinsicht, noch im Schrifttum Einigkeit über Bedeutung und Ausmaß von Solidarität und Eigenverantwortung besteht, wurde durch die Einrichtung des ESM faktisch dem Solidargedanken der Vorrang eingeräumt, wenn auch mit dem mittelfristigen Ziel der dadurch beabsichtigten Stabilisierung der Europäischen Union“ (S. 148 f.). Lässt man einmal die Verortung des Begrifflichen im ersten Teil der Aussage weg, dann erstaunt schon, dass sie den ESM als Ausdruck des Solidargedanken qualifiziert. Umgekehrt entsteht ein Schuh. Der ESM ist Mittel, um einer absurden wirtschaftspolitischen Doktrin – Austerität – in Europa zum Durchbruch zu verhelfen, also das Gegenteil von europäischer Solidarität.
Jedenfalls kommt die Autorin zu dem Ergebnis, dass sich aus den europäischen Verträgen keine Pflicht zu einem Finanzausgleich ableiten lässt. Das wundert auch wenig, sonst hätten die Akteure es ja in die Verträge hineingeschrieben, und das haben sie bekanntermaßen nicht.
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Den zweiten Vermutungsmaßstab für eine Pflicht zum Finanzausgleich nimmt die Verfasserin mit dem Föderalismus zur Hand.
Ein Merkmal eines rationalen Föderalismus ist die bereits erwähnte bündische Solidarität. Gäbe es etwas Vergleichbares auf der Ebene der EU, wäre im Frühjahr 2010 keine Griechenland-Krise ausgebrochen und in der Folge auch nicht die Krisen in Irland, Portugal und Spanien. Die großen Kernstaaten der Eurozone hätten als Sprecher den Finanzmärkten vermitteln müssen, dass notfalls eine Haftungsübernahme für griechische Bonds bestehe, und die Krisenerscheinungen an den Bondsmärkten wären im Nu verschwunden gewesen. Genau auf dieser Annahme – Bail-out-Artikel hin oder her – hatten die Finanzmärkte im ersten Jahrzehnt der Währungsunion funktioniert, und zwar gut funktioniert. Staaten mit hohem Kredit und solche mit moderatem Kredit konnten sich an den Finanzmärkten zu den gleichen Konditionen Mittel beschaffen. Da aber die deutsche Politik dieses Element eines rationalen Föderalismus nicht akzeptieren, sondern in der Eurozone eine rigorose Austeritätspolitik durchsetzen wollte, brachte man jedweden föderalistischen Ansatz im Keim zu Fall.
Die Ereignisse von 2010 waren nur ein Beleg für die Tatsache, dass die EU kein Bundesstaat ist, einem solchen Gebilde nicht einmal nahekommt und dies auch nicht absehbarer Zeit. Von daher erübrigt sich eigentlich jede Spekulation darüber, ob aus dem „nicht-hoheitlichen Föderalismus“ der EU (S. 202 u.a.O.) eine irgendwie geartete Pflicht zu einem Finanzausgleich folgt. Dennoch ergeht sich die Autorin in langen Ausführungen (ohne Neuigkeitswert) zum Thema Föderalismus und kommt am Ende doch zu dem Ergebnis, dass aus dem „nicht-hoheitlichen Föderalismus“ der EU keine Pflicht zu einem Finanzausgleich folgt.
Ärgerlich ist in diesem Zusammenhang, dass die Autorin unreflektiert die neoliberale Mainstream-Interpretation des Art. 125 AEUV wiederholt (S. 124 ff. und S. 274 f.) und den Artikel als Verbot eines finanziellen Beistandes referiert. Wenn sie hervorhebt, dass dies „nach ganz herrschender Meinung“ (S. 274) gelte, vergisst sie den territorialen Bezug hinzuzufügen: Es handelt sich um eine (ordo- bzw. neoliberale) „deutsche Meinung“, keineswegs eine europäische. Der Art. 125 AEUV war gedacht als Kommunikationssignal an die Finanzmärkte, dass diese nicht von einer Haftungsübernahme ausgehen sollten. Als Juristin sollte der Autorin eigentlich klar sein, dass man freiwillige Hilfe überhaupt nicht verbieten kann. Und eine solche freiwillige Hilfe stellen auch die Abmachungen zum ESM dar.
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Die dritte Projektionsfläche, die nach den Vermutungen der Autorin möglicherweise eine Pflicht zum Finanzausgleich zurückspiegeln könnte, ist die Demokratietheorie. Diesen Begriff expliziert die Autorin leider nicht, sondern kommt völlig unvermittelt auf die Frage einer „akuten Haushaltsnotlage“ (S. 295) bzw. eine „massive Verschuldung“ (S. 296) oder die „extensive staatliche Kreditaufnahme“ (S. 313), ohne aber zu klären, was darunter zu verstehen ist und wie das mit der Demokratietheorie zusammenhängt.
Es folgt zunächst die Beschäftigung mit einem überflüssigen Thema, nämlich der Frage, ob es auf EU-Ebene ein irgendwie geartetes Verschuldungsproblem gibt. Jedermann weiß, wenn er auch sonst nicht zu Europa weiß, dass die Kommission über keinerlei Kreditaufnahme-Kompetenz verfügt, so dass auch kein Schuldenproblem folgen kann.
Dann folgen seitenweise Ausführungen zu des Deutschen Lieblingsthema, der Schuldenbremse. Ohne auch nur einen Ansatz von makroökonomischen Problembewusstsein werden all die dummen Überlegungen angestellt, die im letzten Jahrzehnt zu dem Übel der staatlichen Kreditaufnahme angestellt wurden. All der Unfug von der „intertemporären Ungerechtigkeit“ (S. 316), der „Staatsschuldillusion“ (S. 320), der „interpersonellen Lastenverteilung“ (S. 322), der „Lastenverschiebung zwischen den Generationen“ (S. 328) wird ausgemärt – ohne jeden erkennbaren Bezug zum eigentlichen Thema. Alles Symptome einer angeblich demokratiefeindlichen Staatsverschuldung!
Und dann: „Kann aus diesen demokratietheoretischen Defiziten von extensiven staatlichen Verschulungsmaßnahmen eine Pflicht zur Durchführung eines innereuropäischen Finanzausgleich abgeleitet werden?“ (S. 330) Natürlich nicht, so die Autorin. Besser als Hilfsmaßnahmen wäre aber, so ihre Schlussfolgerung, die präventive Form eines Finanzausgleichs (S. 322). Hätte sich Deutschland 2010 nicht der Solidarität mit Griechenland verweigert und der Eurobonds-Lösung zugestimmt, wären viele der nachfolgenden Krisenprozesse gar nicht erst entstanden. Eine Währungsunion funktioniert nur mit gleichen Zinsen. Sie stellt einen Schutzraum für ihre Mitglieder dar gegen die Irrationalität und Übertreibungen von Kapitalmärkten.
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Juristen sind dazu verdammt, sich mit Begriffen, gelegentlich auch Zusammenhängen auseinanderzusetzen, die ihnen von ihnen fremden Wissensgebieten vorgesetzt werden. Politik (Europa) und Ökonomie (Staatskredit und Währungsunion) sind der Verfasserin nicht ganz so vertraut. Sie verlässt sich auf die falschen Experten. Den Unterschied zwischen „Geldtransfer“ und „Kreditsumme“ (S. 341) sollte sie aber auch ohne diese Experten kennen.
Sollte dereinst ein Finanzausgleich auf Unionsebene eingeführt werden, dann wird dies uno actu mit der Staatswerdung der Union geschehen, wahrscheinlich eher ein Unterpunkt des Aktes sein. Immerhin kommt die Autorin zu dem Gesamtergebnis, dass ein an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit orientiertes Finanzausgleichssystem auf europäischer Ebene sinnvoll wäre, wenngleich in der nahen Zukunft nicht erwartbar (S. 342).

Die Rechtswissenschaft zur Zukunft der Europäischen Union

Andreas Th. Müller/Walter Obwexer/Werner Schroeder (Hrsg.), Die Zukunft der Europäischen Union. Reformen aus der Sicht von Innen und Außen. Europarecht, Beiheft 2, 2019, Nomos.

 

Im Sonderband der Zeitschrift „Europarecht“ zur Zukunft der EU findet man u.a. von Christian Calliess den Aufsatz mit dem Titel „Wohin geht die Europäische Union – Geplante Reformen in rechtlicher und politischer Perspektive“. Der Aufsatz geht von dem „Weißbuch zur Zukunft Europas“ (1. März 2017) der Kommission aus, in dem fünf Szenarien für die Zukunft der EU bis zum Jahr 2025 skizziert wurden. Dem hatte Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union am 13. September 2017 ein Szenario 6 hinterhergeschickt, in dem er seine eigene Sicht der Dinge darlegte. Calliess zeichnet den Weißbuch-Prozess instruktiv nach und arbeitet heraus, wie bestimmte Szenarien aus den ursprünglichen fünfen mit der sechsten Variante von Juncker kombiniert werden können. Der Verfasser geht auch auf institutionelle Reformen ein, so z.B. auf die Ausweitung der qualifizierten Mehrheit, die Einführung eines Europäischen Finanzministers mit Doppelhut und die Zusammenlegung der Ämter des Präsidenten der Kommission mit dem des großen Rats. Insbesondere das Letztere würde das seit den Maastrichter Verträgen bestehende Schisma in der EU zurücknehmen und sicher einen gewaltigen Integrationsschub darstellen.

Der Aufsatz von Rolf Strauch – „Reform der Wirtschafts- und Währungsunion. Vom ESM zum Europäischen Währungsfonds“ – referiert den Sachstand zum ESM (Sommer 2019). Der Verfasser, selbst Mitarbeiter beim ESM, weist u.a. das von allerlei Rechtsnationalisten verbreitete Gerücht, der ESM finanziere sich aus Steuergeldern, zurück. Er nimmt Kredite auf und vergibt Kredite. Schon etwas überholt ist der Untertitel des Aufsatzes, faktisch ist der Begriff „Währungsfonds“ schon aus dem Verkehr gezogen, und das ganz zu Recht. Wer immer ihn in die europäische Diskussion geschleust hat, hat von einer Währungsunion wie der europäischen nichts verstanden. Innerhalb einer Währungsgemeinschaft kann es keinen Währungsfonds geben. Leider traut sich der Verfasser nicht, offensiv Probleme mit dem ESM anzusprechen, vielleicht darf er sich auch nicht allzu weit aus dem Fenster lehnen. Drei Probleme seien hier angesprochen.

Erstens ließe sich die These aufstellen, dass der ESM, so wie er bisher konzipiert war, in Zukunft überhaupt nicht mehr benötigt wird. Die potentiellen Nachfrager von Krediten aus dem ESM, nationale Regierungen, die sich am Kapitalmarkt nur noch zu Wucherzinsen finanzieren können, werden wie der Teufel das Weihwasser fürchten, als Bittsteller bei der Luxemburger Institution anzutreten. Noch jede Regierung, die das tat, ist aus dem Amt gewählt worden. Die von Deutschland durchgesetzte Austeritätspolitik hat ihre Wirkung getan, die Staaten haben sie verinnerlicht. Dem Verfasser fällt lediglich auf, dass von den sechs finanziellen Instrumenten des ESM bislang lediglich zwei in Anspruch genommen wurden. Er wundert sich aber nicht darüber.

Zweitens verfängt sich der Verfasser in einen Widerspruch, was ja passieren kann. Er rechtfertigt die intergouvernementale innere Struktur und äußere Einlagerung des ESM. Das Haftungsprinzip rechtfertige dies, die Nationalstaaten stellen das Kapital, also sollen sie auch das Sagen haben. Auf kurz oder lang wird der ESM aber doch Teil des Gemeinschaftsrechts sein, so steht es jedenfalls im Koalitionsvertrag, so erklärte man es in Meseberg und so lautet auch eine schon lange vorliegende Verordnung der Kommission. Und wenn es denn so kommen wird, wäre auch die intergouvernementale Struktur des ESM hinfällig. Dazu äußert sich der Autor leider nicht.

Drittens: Leider fehlt dem Verfasser der Mut, über den Tellerrand des bestehenden ESM hinauszublicken. Anders sein Chef. Im SPIEGEL hatte der Anfang letzten Jahres – ganz und gar undeutsch – gefordert, über die Einführung von Eurobonds nachzudenken. Wenn der EURO international eine größere Rolle spielen soll, führt an Eurobonds kein Weg vorbei. Regling prognostizierte, dass es noch ein bis zwei Jahrzehnte dauern könnte, bis sich die Eurobonds in der EU durchgesetzt haben. Da die Eurobonds in gewisser Weise in Konkurrenz zum ESM stehen, würde deren Einführung den ESM in seiner bisherigen Form überflüssig machen. Er transformierte sich in eine Art europäische Bank für Investitionskredite.

Rechte Kämpfer gegen Windmühlen. Zur Neugestaltung der Europäischen Union

Weber, Klaus/Ottmann, Henning 2019: Neugestaltung der Europäischen Union, Nomos, Baden-Baden.

 

Dieses Mal nähern sich der Don und sein Diener den Windmühlen in der Spielmitte von der rechten Spielhälfte aus. Wenn die beiden traurigen Figuren von der linken Spielhälfte losreiten, haben sie die „in der DNA neoliberal gewirkte“ Europäische Union (EU) im Visier und kommen meist zu dem Ergebnis, dass eine Auflösung derselben oder – aus der Perspektive eines einzelnen Staates – ein Austritt aus dem Club empfehlenswert ist. Zum Austritt raten Weber/Ottmann in ihrem Buch zwar nicht, genauso verzweifelt wie bei den EU-kritischen Linken aber ist ihr Kampf gegen die Windmühlen. Die beiden Autoren haben viele Bücher gelesen, aber leider die falschen. Die Windmühlen in der Mitte nehmen die beiden wackeren Streiter in der schwelenden Hitze der Ebene als europäische Riesen der Supranationalität wahr, die es mutig zu bekämpfen gilt. Drei Riesen nehmen sie ins Visier: die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und den Europäischen Gerichtshof.

Der hässlichste der drei Riesen ist die Europäische Kommission. Sie zu allererst steht für das Konzept der „unbegrenzten Supranationalität“ (S. 286), das die EU bisher beherrscht hat. Dem sei, so die Autoren, für die EU insgesamt, aber auch für die einzelnen Institutionen das Konzept der „begrenzten Supranationalität“ (ebd.) entgegenzusetzen.

Einer der unsinnigsten aller Sätze des Buches lautet wie folgt: „Die Europäische Kommission sollte dem Europäischen Rat und dem Rat zukünftig untergeordnet sein“ (S. 290). Die Kommission solle in eine „untergeordnete EU-Behörde“ (S. 305) verwandelt, ihr Präsident zu einem „Leiter“ (ebd.) degradiert werden.

Jeder, der sich auch nur einigermaßen mit der europäischen Geschichte und ihren Institutionen auskennt, weiß dieses über die Kommission und ihre Geschichte:

Bei der Hohen Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) handelte es sich zwar um eine Institution mit beachtlicher Supranationalität, ganz wollten die Nationalstaaten ihre Montanindustrien aber nicht aus der Hand geben, sie stellten der Hohen Behörde ihren Ministerrat zur Seite, der letztlich die Entscheidungen traf. Außerdem: die Hohe Behörde der Montanunion hatte nicht gerade die politische Zukunft Europas zu gestalten, ein untergehender Wirtschaftszweig war von ihr zu betreuen.

Die 1957 gegründete Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hatte schon längst nicht mehr die Supranationalität, wie sie die Hohe Behörde besaß. Im EWGV wurde ihr für einen ganz schmalen wirtschaftspolitischen Bereich (wiederum einen untergehenden Wirtschaftszweig, die Agrarwirtschaft, und die Handels- bzw. Zollpolitik) ein Vorschlagsrecht für Regulationen eingeräumt. Die Entscheidungen, das ist das Wichtigere, trafen die Nationalstaaten in Gestalt ihres Ministerrats.

Die Krise der EWG von Mitte der sechziger Jahre, die de Gaulle mit der „Politik des leeren Stuhls“ heraufbeschwor, drehte sich längst nicht nur um Fragen der Finanzierung und Entscheidungsfindung. Sie hatte zum Hintergrund, dass der Alt-Nazi Walter Hallstein, der damalige Kommissionspräsident, in den Augen Frankreichs allzu forsch an einer Machtausdehnung der Kommission laborierte. De Gaulle hielt Hallsteins föderative Vorstellungen (später: „der unvollendete Bundesstaat“) für eine „Wahnvorstellung“ und wollte die Kommission zu einer „internationalen Behörde“ zusammenstutzen. Nachdem die drei Institutionen dann verschmolzen wurden zur EG-Kommission stand Hallstein nicht mehr zur Verfügung, und es wurde ganz ganz still um eine Erweiterung der Macht der Institution.

Neuen Schwung erhielt die Kommission dann erst wieder zwei Jahrzehnte später durch Jacques Delors, der seine Präsidentschaft 1985 antrat und umgehend mit dem Projekt Binnenmarkt begann. Aber auch bei diesem (erfolgreichen) Projekt setzte sich nicht „europäischer supranationaler Dirigismus“ durch, sondern das nationalstaatlich-neoliberale Prinzip des Wettbewerbs der Normen und Standards.

Als Delors dann im Zusammenhang mit den epochalen Umwälzungen der Jahre 1989/90 frühzeitig erkannte, dass vielleicht eine Chance bestehen könnte, den Macht- und Kompetenzbereich der Kommission auszudehnen – er forderte umfassende Exekutivbefugnisse für die Kommission, eine echte europäische Föderation und Zuständigkeiten für sie in der europäischen Außenpolitik –, wurde er von François Mitterrand, dem französischen Staatspräsidenten, frühzeitig zurückgepfiffen. Als der niederländische Ministerpräsident im Sommer 1991 mit dem Anliegen bei Mitterrand vorstellig wurde, die supranationale politische Union bei den Regierungsverhandlungen zu stärken, fuhr Mitterrand ihn an: „Was reden Sie denn da? Die Kommission ist null, das Parlament ist null, und null plus null ist null.“ Delors stürzte mit seinen Ambitionen ab, hielt sich im weiteren Verlauf der Maastrichter Verhandlungen zurück und distanzierte sich später von dem Maastrichter Vertrag, den er für „schizophren“ hielt. Bis zum Maastrichter Vertrag war die Kommission das europäische Ordnungsamt für die Marktregulation, danach übernahm der große Rat, der Europäische Rat, das Zepter und waltete fortan politisch in der Union.

Erneut wurde es lange Zeit still um die Kommission, wiederum zwei Jahrzehnte. Ein zahnloser Präsident von Gnaden des Europäischen Rats folgte auf den anderen, bis Jean-Claude Juncker 2014 mit dem Projekt der „Politischen Kommission“ reüssierte. Er vermochte so einiges auf dem Konto der Kommissionsarbeit zu verbuchen, musste sich aber auch Unverschämtheiten aus den Räten anhören. Als Juncker 2015 in direkte Verhandlungen mit Griechenland trat und Grexit-Phantasien des deutschen Finanzministers störte, kanzelte ihn dieser in aller Öffentlichkeit ab und drohte, den Kompetenzbereich der Kommission in Zukunft zu beschneiden – was die Nationalstaaten auch können, wenn sie wollen, denn sie sind die „Herren der Verträge“, nicht, wie die Autoren meinen, die – peinlich oder ironisch? – „Meister der Verträge“ (S. 280).

Die seriöse Europawissenschaft weiß das alles, und wenn sie die institutionelle Macht der Kommission im europäischen Gefüge erörtert und auslotet, kommt sie – ausgehend von den beiden Ausgangspunkten, dass die „Herren der Verträge“ die im Europäischen Rat versammelten Nationalstaaten sind und die Kommission über keine Kompetenzkompetenz verfügt – zu dem Ergebnis, dass die Kommission der Agent ist und der ER der Prinzipal. Selbst in den neuen Regelwerken, die in der Folge der so genannten Eurokrise erlassen wurden (Europäischer Stabilitätsmechanismus, Sixpack, Twopack, Fiskalpakt, Europäisches Semester), kommt die Kommission über diesen Status nicht hinaus. Sie ist ein kleines „Helferlein“ der Nationalstaaten. Weber und Ottmann aber wähnen in der Kommission einen Riesen der Supranationalität, den es zu bekämpfen gilt.

Der Don und sein Diener haben das europäische Mysterienspiel nicht durchschaut. Sie halten es für bare Münze – für Realität. Das Mysterienspiel bringt von Zeit zu Zeit das mächtige supranationale Europa als Protagonisten und die folgsamen Nationalstaaten als Chargen auf die Bühne. Das geschieht immer dann, wenn die Nationalstaaten Bedarf dafür haben. Der Don und sein Diener haben nicht verstanden, dass man in der machtpolitischen Schaltzentrale der EU, dem Europäischen Rat, die supranationalen Europäer mit all ihrem supranationalen Mummenschanz paternalistisch gewähren lässt, der Kommissionspräsident darf eine „Rede zur Lage der Nation/Union“ halten, die Kommission darf auf ihrer Website behaupten, dass sie die „Exekutive der EU“ sei und Juncker darf bei dem Abschlussbild neben Tusk bei dem G-20-Gipfel stehen. All das, die gespielte Staatlichkeit, halten sie, der Don und sein Diener, für Realität und betreiben lächerlichen Exorzismus.

Dementsprechend sollten (Herv.d.V.) der Europäische Rat und der Rat als Repräsentanten der EU-Mitgliedstaten die bestimmenden EU-Institutionen sein“ (S. 280). Das Modalverb offenbart die ganze Unwissenheit des Don und seines Dieners. Sie sind es längst, könnte man ihnen zurufen! Aber sie werden es nicht hören, zu sehr sind sie in ihren Vorurteilen gefangen. Auch dass es bei der europäischen Supranationalität nur um geliehene Supranationalität handelt, wird sie nicht überzeugen. Dass die im kleinen und großen Rat getroffenen politischen Entscheidungen selbst supranational sind – ohne dass die drei Riesen mitgewirkt hätten –, wird sie in die vollkommene Verwirrung stürzen.

Noch den abwegigsten Gerüchten gehen die wackeren Kämpfer wider die supranationale EU auf den Leim: Die Kommission hat, so konstatieren sie, „Gesetzeserlasse mit über 100 000 Seiten Text produziert“ (S. 284). Erstens gibt es keine „Gesetzeserlasse“ in der EU, zweitens werden Richtlinien und Verordnungen vom Rat in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament „erlassen“, nicht von der Kommission, und drittens ist der „80-Prozent-Mythos“, der besagt, dass vier Fünftel aller nationalen Gesetze mittlerweile auf europäisches Recht zurückgehen, eben ein Mythos. Realistisch betrachtet sind es gerade einmal geschätzte zehn Prozent.

Was haben der Don und sein Diener noch vor? Das Europäische Parlament, da demokratisch nicht legitimiert, soll ersetzt werden durch eine „Kammer der Nationalen Parlamentarier (KNP)“ (S. 289 f.), die alle wesentlichen europäischen Entscheidungen trifft. Zurück also zur parlamentarischen Versammlung der Frühzeit. Das Europäische Parlament könne, so die Autoren, gleichwohl weiter bestehen, aber nur noch mit Beratungsfunktion.

Dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) soll ein „Appellationsgericht“ vor die Nase gesetzt werden (S. 291 f.), dessen Funktion daraus besteht, europafreundliche Entscheidungen des EuGH zu verwerfen. Dennoch erfährt auch der EuGH eine Art Bestandsgarantie durch die Autoren und kann weiter unsinnige Urteile fällen.

Eine Sottise der Autoren noch zum Schluss: Sie führen zu den bestehenden Kopenhagener Kriterien für die Beitrittsverhandlungen zukünftiger EU-Mitgliedschaften – unter Berufung auf, man glaubt es kaum, Tocqueville – ein neues Kriterium hinzu: Mitglied im Club dürften in Zukunft nur noch „gut-situierte Staaten“ (S. 282, 288, 304 f.) werden. Und am Ende ihrer Ausführungen (S. 305 f.) rufen sie ausgerechnet den österreichischen Bundeskanzler als Zeugen dafür auf, dass die EU fundamental reformiert gehört, einen Politiker, dessen Verdienst darin besteht, eine mafiöse, rechtsradikale Partei salonfähig gemacht zu haben. Österreich – ein „gut-situierter Staat“?

Es ist das übliche Gemisch aus Halbwahrheiten, Unvollständigkeiten, Unwissen und Unwahrheiten, das unter den Nationalisten aller Couleur in Europa in den letzten Jahren um sich gegriffen hat. Aus der Abteilung „Unwahrheiten“ stammt dieses: „Die Entscheidung über die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten kann nicht der Kommission überlassen werden“ (S. 304). Zu insinuieren, die Kommission entscheide – gegenwärtig oder in Zukunft – über den Beitritt neuer Staaten, ist blanker Unfug. Das war immer – und ist es noch heute – Sache des Europäischen Rates.

Fazit: das Büchlein stellt keinen Vorschlag für eine „Neugestaltung der Europäischen Union“ dar, sondern ist der nur notdürftig kaschierte Vorschlag der Zerschlagung der EU und der Neuorganisation Europas um die Räte herum. Von der EU, wie wir sie gekannt haben, lassen der Don und sein Diener ein Potemkinsches Dorf zurück. Aber: die beiden kommen – analytisch gesehen – auf sehr klapprigen Pferden daher. Alles, was sie auf den Tierchen hält, ist das antieuropäische Vorurteil.

Anmerkungen zum Stand der ESM-Reform und des europäischen Insolvenzverfahrens

 

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Den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) wollen wir zu einem parlamentarisch kontrollierten Europäischen Währungsfonds (EWF) weiterentwickeln, der im Unionsrecht verankert sein sollte.“ Diese Ankündigung findet sich im Koalitionsvertrag von Union und SPD aus dem Jahr 2017. Von beidem – Weiterentwicklung des ESM zu einem EWF und Verankerung des ESM/EWF im Unionsrecht – ist nicht mehr die Rede. Martin Schulz wird sich das Seine dabei denken. Dass man sich heimlich von der Schnapsidee verabschiedet hat, den Mechanismus Währungsfonds zu nennen, soll noch angehen. Währungsfonds sind schließlich nur für die Regulation internationaler Währungsbeziehungen zuständig, und so ganz international ist die europäische Währungsunion ja nicht mehr. Die Sache mit dem Unionsrecht ist schon gravierender: Würde der ESM/EWF im Unionsrecht verankert, wäre ein Teil der Spaltungen, die Deutschland in der so genannten Eurokrise bewirkt hat, zurückgenommen. Die Nationalen und Liberalen in Berlin haben gegen die Übernahme in Unionsrecht – die Kommission machte dazu 2017 einen rechtlichen Vorschlag – mächtig gewettert – und offensichtlich erfolgreich. Wie heißt es so schön in dem Papier einer nationalliberalen Denkfabrik: Hauptsache ist, dass im ESM nichts gegen Deutschland entschieden werden kann. Und das wäre bei einer Übernahme in Unionsrecht nicht mehr ohne Weiteres gewährleistet. Wie der reformierte ESM heißen wird, ist eigentlich gleichgültig. Sollte aber Ehrlichkeit ein Kriterium für die Namensgebung sein, müsste man ihn besser „Staatenrettungsfonds“ nennen oder – noch naheliegender – „Bail-Out-Fonds“, sozusagen als Kontrast zum existierenden No-Bail-Out-Artikel im bestehenden AEUV. So kompliziert liegen die europäischen Dinge.

2

Die Reform des ESM, die eigentlich auf dem Dezembergipfel des Europäischen Rats 2019 verabschiedet werden sollte, ist blockiert, weil Italien (und andere) sich weigert/n. Warum? Es geht darum, dass man sich im Ministerrat auf eine Art staatliches Insolvenzrecht im Rahmen des reformierten ESM vorläufig geeinigt hat. Die Italiener wurden von ihren Nationalisten der Lega zum Widerstand getrieben, weil mit der Reform der Staatsbankrott erleichtert würde und dadurch italienische Staatsanleihen sich verteuerten und die Souveränität erheblich eingeschränkt wäre. – Der Reihe nach.

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Das Insolvenzrecht für Staaten steht auf der wirtschaftspolitischen Liste der Marktradikalen ganz ganz oben. Der verhasste Wirtschaftsstaat – im Gegensatz zu dem geschätzten Gewaltstaat – könnte weiter in seinen Möglichkeiten reduziert und beschnitten werden und – endlich – zum Marktteilnehmer schrumpfen. Oder – noch besser – Nicht-Teilnehmer, wenn er überhaupt keine Kredite mehr aufnimmt, was ja bekanntlich eine der Visionen im mittlerweile sozialdemokratisch geführten Bundesfinanzministerium ist. Obwohl es im Nachkriegseuropa vor der europäischen Ordnungskrise nur bei zwei Ausnahmestaaten eine Insolvenz gab, dem Deutschen Reich nach 1945 und Russland 1997, wird bei den Marktradikalen – frei flottierend – eine lebhafte Diskussion um die staatliche Insolvenz geführt. Deutschland – wiederum – gebührt das Verdienst, die Diskussion befeuert zu haben, indem man das Thema aus der Dritten Welt ins zivilisierte Europa holte und 2012 an Griechenland ein Exempel statuierte. Seither hat sich im marktradikalen Lager die Diskussion mit beachtlichem Tempo weitergedreht. – Aber: Das Insolvenzrecht für Staaten erfreut sich großer Beliebtheit auch auf der Linken, die sich bei der durchgeführten Insolvenz daran erbauen kann, dass die Reichen, die Banken und die imperialistischen Staaten bei einer Staatsinsolvenz endlich einmal bluten müssten. Insbesondere in der entwicklungspolitischen Debatte kann man das nachlesen., aber auch im Falle Griechenlands waren solche Stimmen zu hören.

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Was ist das eigentlich: das Insolvenzrecht für Staaten? Einmal abgesehen von der Frage, ob es einen Staatsbankrott überhaupt geben kann und einmal abgesehen davon, dass ein starker und vernünftiger Staat für sich Insolvenzunfähigkeit reklamieren wird, dann werden in einem solchen staatlichen Insolvenzverfahren, das es jetzt noch nicht gibt, weder international noch europäisch, u.a. folgende Fragen geklärt: Wer soll Herr des Verfahrens sein, der Schuldner, also der Staat, oder die Gläubiger? Wer soll es einleiten? Anhand welcher Kriterien wird das Verfahren eingeleitet, etwa bei Überschreiten einer gewissen Schuldenhöhe? Soll es eine neutrale Stelle bzw. ein Schiedsgericht geben? In welchen Dimensionen wird die Restrukturierung vorgenommen, Streckung der Tilgung, Teilverzicht auf die Nominalforderungen, Aussetzung der Zinszahlungen etc.? Wo soll die Gläubigermehrheit quantitativ liegen? Soll es Gläubiger geben, die außerhalb des Verfahrens bleiben und als bevorrechtigt gelten? Und noch vieles andere mehr kann juristisch kodifiziert werden.

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Die deutschen Marktradikalen haben schon lange für ein staatliches Insolvenzrecht in Europa getrommelt. Jetzt haben die Beamten des smarten Herrn Scholz einen Weg gefunden, wie es in das europäische Rechtsgebäude hineingeschmuggelt werden kann. Das Fatale ist, dass sich offensichtlich eine Mehrheit der Staaten in der Eurozone diesen Blödsinn hat aufdrängen lassen. Der Trick geht so: Der ESM soll reformiert werden. Bislang war der Mechanismus als solcher noch relativ frei von Marktradikalismus und hätte auch für sinnvolle Wirtschaftspolitik eingesetzt werden können. Jetzt soll in den Vertrag geschrieben werden, dass Schuldentragfähigkeit („debt sustainability“) gewährleistet sein muss, bevor ein ESM-Hilfsprogramm gewährt werden kann. Und wenn eben keine Schuldentragfähigkeit vorliegt, dann muss es zur Restrukturierung kommen, solange bis Schuldentragfähigkeit vorliegt. Davon bekommen die Marktteilnehmer an den Finanzmärkten natürlich Wind und preisen in ihre Zinsforderungen eine weitere Risikoschicht mit ein. So die Befürchtungen. Und die sind nicht ganz von der Hand zu weisen.

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Die Schuldentragfähigkeit ist ein weiteres Konzept aus der marktradikalen Giftküche. Pseudowissenschaftliche, um nicht zusagen beliebige Größen werden miteinander ins Verhältnis gesetzt, die Glaskugel wird befragt und schon hat man eine Antwort auf die Frage: Kann dieser Staat seine Zins- und Tilgungszahlungen in der Zukunft noch gewährleisten. Wer befindet über die Schuldentragfähigkeit? So richtig klar ist das in dem Entwurf nicht geregelt, aber es läuft darauf hinaus, dass letztlich der ESM-Gouverneursrat, also die Finanzminister der Eurozone, und die EU-Kommission darüber entscheiden sollen, jedenfalls nicht mehr der betroffene Staat, was einen erheblichen Souveränitätsverlust darstellte.

7.

Die Reform des ESM, so die offensichtliche Intention, soll eine Staatsinsolvenz erleichtern, ganz nach dem Geschmack der marktradikalen Gemeinde. Wie soll das funktionieren? Seit 1. Januar 2013 enthalten alle europäische Schuldverschreibungen so genannte „double-limb CACs“ (CAC = Collective Action Clause), die eine doppelte Mehrheit für die Restrukturierung erfordern, einmal einer Mehrheit bei der betreffenden Bondserie und zum anderen eine Mehrheit für alle Serien. Das erschwert die Restrukturierung. Deshalb ist vorgesehen, dass ab 1. Januar 2022 nur noch „single-limb CACs“, die für den Durchschnitt aller Emissionen stehen, für die Bonds gelten, was das Erreichen der Mehrheit bei den Gläubigern und damit für den Staatsbankrott erleichtern würde. Aufgebaut werden soll damit eine Drohkulisse für die Kapitalmärkte, ein Wink mit dem Zaunpfahl, damit diese „endlich“ die richtigen Risikoprämien für die begebenen Anleihen fordern. – Nebenbei: Eine empirische Untersuchung von Eichengreen und Mody (2004) kommt zu dem Ergebnis, dass CACs bei schwachen Ländern eine Zinserhöhung, bei starken Ländern eine Zinsminderung bewirkt.

8.

Ursprünglich kommt die Diskussion um eine Kodifizierung von staatlichen Insolvenzen aus dem Bereich der Entwicklungsdiskussion, da Schwellen- und Entwicklungsländer häufiger von Restrukturierungen betroffen waren, meist aufgrund der Tatsache, dass sie der „Ursünde“ der Verschuldung in Fremdwährung verfallen waren. Entwickelte Industriestaaten lehnten solche Regelungen für sich ab, die USA bis heute. In Deutschland galt lange Zeit, dass der Staat bzw. seine Gliederungen vom Insolvenzrecht ausgenommen waren. Ein staatliches Insolvenzrecht, internationalisiert auf IWF-Ebene, verhindern die USA hartnäckig weiter. CACs stellen kein vollständiges staatliches Insolvenzverfahren dar, es handelt sich um eine softe Vorform im außergesetzlichen Raum. Mit ein wenig Phantasie kann man sich vorstellen, was die nächsten Schritte in dieser marktradikalen EU-Politik sein werden, wenn sich die Deutschen weiter so ohne jeden Widerstand durchsetzen können: die Einführung und Ausgestaltung eines kompletten Insolvenzverfahrens, das sich mit einer qualifizierten Mehrheit im Rat durchsetzen ließe u.ä.m.

9

Ein Blick in die jüngere Geschichte: Die deutschen ordnungspolitischen Fanatiker saßen – wieder einmal – früh in den Startlöchern. Sie sorgten dafür, dass schon in der Frühphase der Griechenlandkrise der Staatsbankrott an die Wand gemalt wurde. Bei dem Krisenmanagement solle es auf „eine faire und substanzielle Beteiligung des Finanzsektors an den Krisenkosten“ ankommen, so in der Erklärung des Europäischen Rates der Eurozone vom 7. Mai 2010. Der berüchtigte Spaziergang von Deauville (Merkel und Sarkozy) im Oktober des Jahres machte dann Nägel mit Köpfen: ein Insolvenzrecht für Staaten sollte in die europäische Gesetzgebung einfließen. Wieder einmal ließ sich ein Franzose über den Tisch ziehen. Und als man sich auf deutschen Druck hin daran machte, den Staatsbankrott konkret zu üben, indem man Griechenland in den Friseursalon für den „haircut“ beorderte, war es ein anderer Franzose, der damalige EZB-Chef Trichet, der das für eine katastrophale Entscheidung hielt. Er sollte Recht behalten. Es dauerte nur wenige Tage, bis auf Deauville die Finanzmärkte dafür sorgten, dass Irland sturmreif geschossen war und unter den Rettungsschirm schlüpfen musste, später dann Portugal. In der Folge, als man ein wenig erschrocken war, beeilte man sich zu betonen, der griechische Haircut sei ein einmaliger Fall gewesen.

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In der rechtsökonomischen Fachliteratur wird das staatliche Insolvenzrecht wertneutral als Versuch abgehandelt, etwas Ordnung in die Beziehungen von Gläubigern und Schuldnern bei Zahlungsproblemen oder -ausfällen zu bringen, auch um Rationalität für beide Seiten zu schaffen, keineswegs nur zu Lasten des Schuldners. Das mag für Entwicklungs- und Schwellenländer vielleicht so sein, die europäische Debatte um das staatliche Insolvenzrecht hat aber einen ganz anderen Kontext und Hintergrund. Hier ist die Staateninsolvenz ein weiteres kleines Rädchen für die ebenso kunstvolle wie fragile Maschine in der Währungsunion, die die Neigung zur staatlichen Kreditaufnahme bremsen soll. Diese Maschine bestand im ersten Jahrzehnt der Währungsunion im Wesentlichen nur aus einem Rädchen, dem so genannten No-Bail-Out-Artikel im AEUV. Dieses Rädchen hat die Kapitalmärkte aber wenig beeindruckt, weshalb man dann auch für alle Bonds den gleichen Zins nahm, man praktizierte also Eurobonds. In der Zwischenzeit sorgten die Deutschen für allerlei mehr Rädchen, um die Maschine angsteinflößender für die Kapitalmärkte zu machen: Memoranda of Understanding für Programmländer einschließlich deren Kujonierung durch Troikas und Institutionen, konstitutionelle Schuldenbremsen, Verschärfungen des Stabilitätspakts, Schuldenschnitt für Griechenland, aufgeschreckte Ratingagenturen, re-nationalisierte Gesellschaften etc. Mit dem reformierten ESM und der eingebauten Staatsinsolvenz soll dann noch ein weiteres Rädchen für die Schuldenunterdrückungsmaschine hinzukommen.

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Schwache Staaten beschäftigen sich mit Insolvenzordnungen und lassen sich einschlägige Klauseln in ihre Bonds hineinschreiben. Starke Staaten denken nicht einmal daran, solchem marktradikalen Trash nachzugeben. Die EU ist kein Staat, also irgendwie dann doch schwächlich. Insofern passt die Diskussion um die Staateninsolvenz im ESM dann doch zur EU – könnte man sagen. Aber: All dieser marktradikale Trash, inklusive der praktischen Umsetzung bei dem griechischen Haircut wurde von ordnungspolitischen Gartenzwergen aus Deutschland in die Währungsunion eingeführt. Das ist die eine Hälfte des Mondes. Die andere Hälfte des Mondes wird beherrscht von dem Thema, wie der Euro angesichts von Handelskriegen, Boykotteskalationen und erratischen geoökonomischen Blockbildungen Weltgeltung erhalten soll. Die einfache Antwort: Das geht nur, wenn die ordnungspolitischen Gartenzwerge aus Deutschland in die Scheune wandern und die wirtschaftspolitische Diskussion in Europa ihre Richtung verändert: weg von der Innenrichtung, die einen Abnützungskrieg gegen die Staatsverschuldung mit dem Ziel einer stabilitätspolitischen Erziehungsdiktatur führt, hin zu einer Außenrichtung, die wenigstens wirtschaftspolitisch einen starken Staat ausmacht, was nur geht – mit Eurobonds.

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Die wenigen kritischen Untersuchungen zu dem genannten Thema gehen von problematischen Voraussetzungen aus: von irrationalen, aber dominanten Kapitalmärkten einerseits und Staaten, die sich subordinieren, andererseits, ohne dass Verbindungen bestehen. Tatsächlich ist es aber so, dass die von den Marktradikalen vorgesehenen Regeln und Regulationen wie Schuldentragfähigkeit, CACs, Staatsinsolvenz auf eine simulierte Unterwerfung des Staates unter die Kapitalmärkte zielen. Tatsächlich ist es so – zu besichtigen zuletzt in der Finanzkrise von 2008 –, dass die Finanzmärkte auf den Staat als Retter, als eine Art Lender of Last Resort, angewiesen sind, wenn sich große dunkle Löcher und Abgründe auftun. Im normalen Geschäftsgang sind die Kapitalmärkte zum einen Teil irrational, zu einem anderen Teil aber auch rational. Im ersten Jahrzehnt der Währungsunion hielt man es an den Kapitalmärkten – ganz rational – z.B. für unmöglich, dass die maßgeblichen Akteure der Währungsunion eines ihrer Mitglieder fundamentalen Gefährdungen aussetzen würden. Deshalb ließ man sich auf Eurobonds ein. Die Staatsvertreter, insbesondere die deutschen, handelten demgegenüber irrational und ließen die Griechenland-Krise eskalieren. CAC-etikettierte Anleihen mit dem Stempel „Vorsicht Risiko!“ entsprechen nicht den Bedürfnissen der Anleger auf den Anleihemärkten, die müssen erst dazu erzogen werden, auf die neuen staatlichen Vorgaben einzugehen. Es ist umgekehrt so, dass an den Anleihemärkten neben Risiko auch Sicherheit verlangt wird. Und die mit Abstand sichersten Assets sind Staatsanleihen, die ein starker, rationaler Staat begibt. Für die europäische Währungsunion sind das Eurobonds.

 

 

 

Der Neue Intergouvernementalismus

Uwe Puetter, The European Council & The Council. New Intergovernmentalism and institutional change, Oxford 2014. 265 Seiten.

 

Die Stichworte des Neuen Intergouvernementalismus (NIG) oder Deliberativen Intergouvernementalismus (DIG), nach eigenem Bekunden eine Integrationstheorie mittlerer Reichweite, sind: Post-Maastricht-Ära, Integrationsparadox, institutioneller Wandel, die neuen Gravitationszentren der Integration: Europäischer Rat (ER) und Ministerrat (MR), neue Themenfelder der Integration (Wirtschaft, Außenpolitik sowie Beschäftigungs- und Sozialpolitik), Integration außerhalb der Gemeinschaftsmethode, Koordinationsmethode, Deliberation, Zwang zur Konsensgenerierung.

Zusammengebaut zu einer These ergibt sich daraus: Mit dem Vertrag von Maastricht (1992) wurde die Integrationsdynamik, die bis dahin von der Gemeinschaftsmethode – die Kommission legt Rechtsakte vor, Rat und Parlament stimmen darüber ab – beherrscht wurde, abgelöst durch den NIG/DIG, in dessen Mittelpunkt der Europäische Rat (ER) und der Ministerrat (MR) als neue europäische Gravitationszentren stehen. Zu beobachten sei für diese Zeit ein Integrationsparadox, einerseits wende man sich mit der Infragestellung der Gemeinschaftsmethode in gewisser Weise von Europa ab, andererseits sei überhaupt keine Europamüdigkeit zu registrieren, im Gegenteil, das Interesse an europäischen Themen seitens der Nationalstaaten nehme zu, die Themen würden nur anders bearbeitet. Der Übergang zu der neuen Integrationsmethode sei eng verknüpft mit der nach Maastricht zu registrierenden Hinwendung zu neuen Politikfeldern (s.o.), die man nicht der Kommission überlassen wollte, sondern die die Nationalstaaten selbst gestalten wollten. Im Innern der beiden neuen spielbestimmenden Institutionen, ER und MR, einschließlich ihrer Satelliten (u.a. Eurogruppe, COREPER), bestehe ein Zwang zu Konsensbildung und Deliberation.

Wie das eine mit dem anderen zusammenhängt, ob es einen wesentlichen Ausgangspunkt für die neue Dynamik der Integration gibt und wie ein System in die neue Ordnung zu bringen ist, lässt der Autor weitgehend offen. Es gibt keinen Ausgangs- und keinen Endpunkt, keine Ursache und keine Wirkung, keine treibende Kraft und keine Erscheinungen, alles schwebt und mäandert auf einer Ebene und kann in beliebiger Reihenfolge zu einem Gesamtpaket zusammengeschnürt werden. Insgesamt vermitteln die Ausführungen eher den Eindruck einer verständigen Beschreibung der Entwicklung in den vergangenen Jahrzehnten als den Eindruck von Erklärung, Kausalität, Ursache und Wirkung. Auffällig ist auch, dass sich die Argumentation an keiner Stelle um das Inhaltliche der Integrationsthemen bekümmert, sondern ausschließlich auf der Ebene der Institutionen und der institutionellen Vorgänge verbleibt. Das kann nicht gutgehen.

Schon auf den ersten schnellen Blick mutet es verquer an, den Unterschied der Politikmuster vor und nach Maastricht an den in Anwendung gekommenen Integrationsmethoden festzumachen. Vor Maastricht = Gemeinschaftsmethode, nach Maastricht = (dezentrale) Koordination zwischen den Nationalstaaten. Dass mit den neu hinzugekommenen Politikfeldern – Wirtschaft, Äußeres, Soziales/Beschäftigung – die Gemeinschaftsmethode nicht mehr so oft in Erscheinung tritt, liegt ganz banal 1.) daran, dass für die Wirtschaft mit und nach der „Eurokrise“ diskretionäre Politik betrieben werden musste, für die man keine Rechtsakte benötigte, nicht nur, aber auch, 2.) für das Äußere daran, dass Außenpolitik selten mit Gesetzen praktiziert wird und 3.) daran, dass das Soziale/die Beschäftigung nahezu ausschließlich auf nationaler Ebene gehändelt werden. Dass der Autor das Letztere zu den neuen Betätigungsfeldern europäischer Politik rechnet, ist, nebenbei gesagt, eher eine Schnapsidee.

Dass sich nach Maastricht ein integrationspolitischer Wandel in jeder Hinsicht vollzogen hat, ist unbestritten. In das veränderte Integrationsgeschehen ließe sich relativ einfach Ordnung bringen. Ausgangspunkt der Überlegungen darf dabei nicht die institutionelle Ebene sein, sondern das politische Themengebiet, über das sich die Nationalstaaten zu verständigen beabsichtigen, also die Inhalte der Integration. Bis zum Maastrichter Vertrag war die Europäische Kommission in ihrem Kern eine Art europäisches Ordnungsamt für den Marktzugang. Die so genannte Gemeinschaftsmethode war auch ausschließlich darauf bezogen. Und wie das mit Ordnungsämtern so ist – sie sind keine autonomen Einheiten, die nach Gutdünken Politik betreiben können, sondern sehr nachgeordnete Behörden in der Exekutiven, die ihre Vorgaben von wo ganz anders her erhalten, jedenfalls nicht vom Chef des Ordnungsamtes. All das sollte sich dann mit dem Vertrag von Maastricht aus den hinlänglich bekannten historischen Gründen verändern.

An dem Übergang zwischen Einheitlicher Europäischer Akte und Maastrichter Vertrag, also in den frühen neunziger Jahren, hat sich nicht einfach Integration fortgesetzt, auch nicht mit einem qualitativen Sprung (spill over in die high politics), nein, es war ein Neubeginn der Integration. Alle Theoretisierungen und Historisierungen, die eine wie immer geartete Kontinuität zwischen dem Prä und dem Post von Maastricht unterstellen, sitzen – auch wenn sie sich heftig distanzieren – einer neofunktionalistischen Phantasmagorie auf, was zu abwegigen Ergebnissen führt.

Neuer Intergouvernementalismus klingt ganz danach, als habe es weiland auch einen Alten Intergouvernementalismus gegeben. Der Autor geht darauf nicht explizit ein, so dass man mutmaßen muss. Im Zusammenhang mit der europäischen Integration kann damit nur das Verhalten der Staaten im Ministerrat gemeint sein, wenn sie z.B. um Normen, Standards, Grenzwerte für den Marktzugang gefeilscht haben oder die heimische Wirtschaft gegen diesen oder jenen Zolltarif schützen wollten. Dieser Alte Intergouvernementalismus war eingebunden in die Gemeinschaftsmethode und strikt auf den Gemeinsamen Markt bzw. Binnenmarkt begrenzt.

Bei dem NIG/DIG, so hat man als Leser des Büchleins den Eindruck, habe sich insofern etwas geändert, als seien die Nationalstaaten vom Schachern und Feilschen abgekommen und hätten sich, geläutert, auf das Deliberieren, das Beraten und Diskutieren, verlegt. Es scheint, als schreibe der Autor diesen Läuterungsprozess dem durch die Verträge von Maastricht und Lissabon institutionell verankerten Einstimmigkeitsprinzip, das einen Zwang zur Konsensbildung („constant generation of consensus“, S. 34, „quest for consensus generation“, S. 4) hervorbringe, zu. Dieser Zwang zur Konsensbildung nimmt eine Schlüsselstellung in der Argumentation des Verfassers ein, wird aber leider nicht systematisch vertieft.

An dieser Stelle wird es brisant, schlägt um ins Groteske und stellt die Vorgänge der Krisenbearbeitung in Europa, insbesondere der Ordnungskrise in der Währungsunion, auf den Kopf. Es rächt sich, dass der Autor ohne jede Beachtung des Inhaltlichen der (Wirtschafts)Politik argumentiert. Die Austeritätspolitik, die in Europa nach dem Ausbruch der Ordnungskrise in der Währungsunion durchgesetzt wurde, war nicht das Ergebnis von Deliberation, sondern deren Gegenteils, der deutschen Hegemonialpolitik. Nicht Deliberation und Konsensbildung fand statt, sondern Verweigerung, sprich Vetopolitik – Merkel zu Eurobonds: „wird es nicht geben, solange ich lebe“ (2012) –, Gruppenbildung – Nordstaaten gegen Südstaaten in der Eurozone – und rücksichtslose, dumme, ideologische Wirtschaftspolitik gegenüber den Programmländern.

Ansonsten wurde die gesamte Wirtschaftspolitik, nicht zuletzt auf Druck Deutschlands, im Rahmen der Gemeinschaftsmethode zu Gesetzespapier gebracht – mit zwei Ausnahmen. Twopack, Sixpack, Europäisches Semester, Euro-Plus-Pakt, die beiden ersten Säulen zur Bankenunion – all dies ging auf dem Weg der Gemeinschaftsmethode in das europäische Recht ein. Die beiden Ausnahmen: 1.) der Fiskalpakt (2012) wurde außerhalb der Verträge abgemacht, aber nicht wegen des institutionellen Wandels, sondern weil zwei Länder (Großbritannien und Tschechien) nicht mitmachen wollten, und 2.) die Programmfinanzierung via EFSF (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität) und ESM (Europäischer Stabilitätsmechanismus), auch nicht wegen eines institutionellen Wandels, sondern weil man der Kommission misstraute, die hätte ja eine zu europäische Politik betreiben können. Apropos ESM: über kurz oder lang wird der als Europäischer Währungsfonds (EWF) in das Gemeinschaftsrecht übergehen – auf dem üblichen Weg der Gemeinschaftsmethode.

Auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik, der „economic governance“, lässt sich der NIG/DIG also nicht nachweisen. Die Gemeinschaftsmethode kam in den beiden anderen Politikfeldern, die angeblich für die neue Phase der Integration stehen, die Außenpolitik und die Sozial- und Beschäftigungspolitik, deshalb nicht zur Anwendung, wie oben erwähnt, weil man im ersten Fall, der Außenpolitik, tendenziell wenig an Gesetzen benötigt, und im zweiten Fall, der Sozial- und Beschäftigungspolitik, überhaupt nicht europäisch integrieren will. Nebenbei: Die desaströse Außenpolitik der Union in den Jahren zwischen 1992 bis 2008 mit dem Label der Deliberation zu analysieren, ist ein sehr mutiges Unterfangen.

Die letztlich wichtigere Frage ist, ob man die Integrationsphase nach Maastricht, den Aufstieg des ER zum Zentralorgan der Europapolitik und die neuen Politikfelder der Integration noch mit dem Begriff des Intergouvernementalismus einfangen kann. Das konventionelle Begriffspaar „supranational“ und „intergouvernemental“ dichotomisiert das Integrationsgeschehen ausschließlich auf institutioneller Ebene, es gehört eigentlich einer längst untergegangenen Zeit an. Wählt man zum Ausgangspunkt aber das Politikergebnis, das die Institutionen anstreben, die Inhalte der Politik, dann betreiben beide Institutionen Europapolitik. Wie diese entstanden ist, ob auf supranationalem oder intergouvernementalem Weg, lässt sich am Politikergebnis nicht mehr ablesen. Dass die Begriffe ins Tanzen kommen, merkt der Autor selbst an, wenn er davor warnt, die Gemeinschaftsmethode als progressiv und die koordinierende intergouvernementalistische Methode als destruktiv zu bezeichnen (S. 241).

Der ER, so betont der Autor zu Recht, ist das Gravitationszentrum der europäischen Integration. Ihn aber „the new centre of political gravity“ (Kapitel 3) zu nennen, ist etwas unscharf. Wer genau hingeschaut hat, konnte auch für die Zeit vor Maastricht feststellen, dass der ER der „Herr der Integration“ war. Er war als solcher nur nicht zu erkennen, weil er sich im Hintergrund hielt und die Kommission machen ließ, da die Marktordnungspolitik nicht zu den sensiblen Kernsouveränitäten eines Staates zählt. Das ist das eine.

Das andere: Im ER sitzen spätestens seit Maastricht keine reinen Nationalpolitiker mehr, sondern Doppelcharaktere – in der einschlägigen Literatur tragen sie einen „Doppelhut“ –, Nationalpolitiker und Europapolitiker in einem. Als Kollektivorgan hat der ER spätestens seit der „Eurokrise“ die europäischen Regierungsgeschäfte übernommen, die „day-to-day“-Politik. Für das, was der ER dabei an Politik betreibt, benötigt man den Begriff des Intergouvernementalismus nicht mehr, auch nicht mit dem erneuernden Attribut der Deliberation.