Ein gelungener Abriss über Politik, Struktur und Funktionsweise der Europäischen Zentralbank (EZB)

Michael Heine/Hansjörg Herr, The European Central Bank, Newcastle upon Tyne 2021.

Der zwar in englischer Sprache verfasste, aber sehr gut lesbare und flüssig verfasste Text von Michael Heine und Hansjörg Herr gliedert sich in 14 Kapitel und handelt darin vier Blöcke ab. Kapitel 1-3 vermitteln einen knappen historischen Überblick zur europäischen Integration im Allgemeinen und zur monetären Integration im Besonderen. Kapitel 4-6 geben einen Einblick in Struktur und Funktionsweise der EZB, die Grundlagen einer stabilen Währungsunion sowie die Veränderungen in ihrer geldpolitischen Strategie. Kapitel 7-10 sind historisch angelegt und beschäftigen sich mit der EZB-Politik in der globalen Finanzkrise (2007/08) und der Krise der Währungsunion (2010-12). Die Ausführungen werden in Kapitel 11-14 abgerundet durch eine vertiefende Analyse der Strukturfehler der Währungsunion und der Auswirkungen der Covid-19-Krise auf die Währungsunion sowie Vorschläge zu einer alternativen EZB-Politik und Gestaltung der Währungsunion.

Die Verfasser vertreten einen klaren proeuropäischen Standpunkt und orientieren sich in ihren theoretischen Grundlagen am monetären Keynesianismus. Die Ausführungen sind durch reichlich empirisches Bildmaterial unterfüttert.

In Kapitel 4 beschreiben die Autoren Aufbau und Funktionsweise der EZB und arbeiten in einem aufschlussreichen Vergleich mit der Fed heraus, dass die US-amerikanische Notenbank die Referenz für die europäische Notenbank darstellt. Das steht quer zu den Gepflogenheiten in Deutschland, die die Bundesbank als Blaupause für die EZB feiern („Bundesbankmodell für Europa“). Etwas unterbelichtet bleiben dabei die Folgen der intergouvernementalen Basis des ESZB. Anders als etwa im amerikanischen oder früher im deutschen System haben die nationalen Zentralbanken im ESZB eine herausgehoben starke Stellung, die dazu führt, dass sie im Schatten der EZB eigene geldpolitische Vorstellungen ausarbeiten und vertreten können. Das berüchtigte „Geheimpapier“ des Bundesbankpräsidenten von 2012 stellte den kompletten – marktradikalen – Gegenentwurf zu der von Mario Draghi verfolgten Politik des „Whatever it takes“ dar. Seither gibt es im ESZB einen „Kampf zweier Linien“, den der Bundesbankpräsident seither unaufhörlich in Reden, Stellungnahmen und Aufsätzen befeuert.

Das ESZB ist also kein rein supranationales System, wie es die Autoren darstellen, sondern hat in seinem Fundament eine intergouvernementale Grundstruktur, die durchaus zu Konflikten führen kann, zuletzt zu beobachten bei dem Versuch des Bundesverfassungsgerichts, sich in die europäische Geldpolitik einzumischen – assistiert von der Bundesbank. Die Bundesbank – im Schlepptau einige kleinere Zentralbanken der Eurozone – ist, wenn man so will, eine national-marktradikale Rebelleninstitution im europäischen System. So etwas leistet sich keine Zentralbank der Welt. Ein wirklich supranationales ESZB, herzustellen in einer dereinst vorzunehmenden Überarbeitung der Verträge, erforderte daher die Abschaffung der nationalen Notenbanken und ihre Umgestaltung in regionale Niederlassungen der EZB.

In Kapitel 5 stellen die Autoren sehr übersichtlich 10 Voraussetzungen für eine stabile Währungsunion zusammen, wobei man sich gewünscht hätte, dass diese Voraussetzungen offensiver formuliert worden wären, z.B. dass eine Währungsunion zwingend begleitet sein müsste durch eine Wirtschaftsunion (zentraler Haushalt, Koordination der einzelstaatlichen Wirtschaftspolitiken, einen Mechanismus für eine Lohnkoordination, gemeinsame Steuern usw.). Bei der Frage von Haushaltskrisen unterläuft ihnen ein Lapsus. Sie sitzen der Behauptung auf, im EUV gäbe es ein striktes Bail-out-Verbot. Das ist ein Gerücht, das durch das marktradikale Trommelfeuer in Deutschland erzeugt wurde. Ein Blick in den Vertragstext zeigt: Es gibt keine im Imperativ formulierte Bestimmung („Verbot“), sondern die im Indikativ gehaltene Formulierung, dass sich die Mitgliedstaaten gegenseitig nicht helfen. Das war möglicherweise genau so offen formuliert, um den Kapitalmärkten zu signalisieren, dass bei Problemen einzelner Haushalte die Gemeinschaft im Fall der Fälle helfen würde (aber nicht ab ovo „müsste“). Diese Bestimmung war nicht eine Naivität der Vertragsformulierer („The no-bailout clause shows how naïve the founders of the EMU were“, S. 44), wie die Autoren meinen, sondern eine Klugheit, um flexibel auf potenzielle Probleme reagieren zu können.

In Kapitel 9 und 10 erhält der Leser einen detaillierten Überblick über die Krise der Währungsunion 2010-12, die politischen Lösungsversuche und ihre schließliche Lösung durch die EZB. Herausgearbeitet wird, wie die von Deutschland dominierte Politik jener Jahre einerseits in eine zweite Rezession (2012-13) führte und andererseits nicht in der Lage war, die Währungsunion zu stabilisieren. Erst die von Mario Draghi begonnene Politik, mit der die EZB in die Rolle des lenders of last resort für die europäischen Staatshaushalte wuchs, führte eine Entspannung herbei: „The ECB holds the euro together“ (S. 111).

Vielleicht hätte noch etwas stärker herausgearbeitet werden müssen, dass zwischen 2010 und 2012 ein Versuchslabor aufgebaut wurde, in dem maßgebliche Kräfte in Deutschland das Experiment weiter treiben wollten, die Währungsunion auf Staatenwettbewerb zu trimmen. Kein Mensch redet über dieses sehr offensichtliche Politikversagen. Dieser Versuch musste scheitern, weil er konfligierende Ziele verfolgte. In der Summe war dies durch Deutschland herbeigeführtes Politikversagen auf einer ganz großen Ebene. Zu jedem Zeitpunkt bestanden Lösungsmöglichkeiten für die Krise, wenn nicht die Deutschen dafür gesorgt hätten, die Wasserschläuche nicht zum Einsatz zu bringen. Etwas erstaunlich ist in diesem Zusammenhang, dass die Autoren auf solche politischen Lösungsmöglichkeiten an dieser Stelle nicht eingehen. Z.B. auf den immer Sommer 2012 unterbreiteten Vorschlag, den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) mit einer Bankenlizenz auszustatten, oder den schon früh – 2010 – auf dem Tisch liegenden Vorschlag von Eurobonds.

In Kapitel 11 („The Fiscal Policy Framework in the EMU: No Partner for the ECB”) setzen sich die Verfasser kritisch mit der deutschen Schuldenbremse auseinander und beschreiben die in der Eurokrise entstandene im Europäischen Semester zusammengefasste makroökonomische Steuerung der EU mit dem Sixpack, Twopack und dem Fiskalpakt. Kritisiert wird die einseitige Konzentration auf die fiskalische Stabilisierung und das Fehlen eines fiskalischen Zentrums in der Eurozone, was dazu führt, dass die EZB keinen supranationalen Partner für das makroökonomische Management der Währungsunion habe.

Kapitel 13 thematisiert die Covid-19-Krise und ihre Auswirkungen auf die Währungsunion. Dargestellt wird die unmittelbare Reaktion der EZB zu Beginn der Krise (PEPP-Programm), die anfänglich vollständig unkoordinierten Reaktionsweisen der Nationalstaaten, wobei das mit Abstand größte Antikrisenprogramm Deutschlands ins Auge fällt. Der deutsche Finanzminister hat das zwar als Erfolg der vorausgegangenen Sparpolitik gefeiert, tatsächlich ist es aber die postume Reaktion auf die jahrelangen Versäumnisse in der staatlichen Investitionspolitik. Wäre Deutschland in den vergangenen Jahren den Investitionserfordernissen (Infrastruktur, Bildung, Digitalisierung) und Zusagen (Zwei-Prozent-Nato-Ziel der Verteidigungsausgaben, dessen Sinnhaftigkeit man bezweifeln kann) nachgekommen – geschätzt jährliche Mehrausgaben von 40-50 Md. Euro –, dann stünde man 1.) bei den Schuldendaten nicht „so gut“ da und 2.) nicht so unendlich dumm, z.B. bei der Digitalisierung und im Bildungssystem, wie die Covid-19-Krise gezeigt hat.

Anschließend referieren die Autoren das erste europäische Antikrisenprogramm im Umfang von 540 Mrd. Euro auf EU-Ebene (ESM, EIB und SURE), das als Beruhigungspille gegen die Eurobonds-Forderungen der Mehrheit der Mitgliedstaaten gedacht war, und anschließend das Next-Generation-EU-Programm im Umfang von 750 Mrd. Euro, das auf die Merkel-Macron-Initiative zurückging.

Im Schlussteil dieses Kapitels schildern die Autoren sehr eindrücklich die Gefahren, die für die Währungsunion durch die Covid-19-Krise entstehen könnten: 1.) fallende Nominallöhne und Deflation, 2.) hohe Schuldenstände im privaten Sektor, was zu einer Kreditklemme führen könnte und 3.) das Fehlen einer mittelfristigen fiskalischen Stimulation. Abschließend bringen sie ihre Hoffnung zum Ausdruck, dass die Covid-19-Krise zur Vertiefung des Integrationsprozesse führen könnte (europäischer Finanzminister, Transformation der Kommission in eine Regierung).

In Kapitel 14 schließlich unterbreiten die Autoren Vorschläge für eine zukünftige EZB, die Geldpolitik und den weiteren Integrationsprozess. Rückblickend halten sie zunächst mit großem Recht fest, dass Europa eine „lost decade“ hinter sich habe, mit einem schwachen Krisenmanagement, niedrigen Wachstumsraten, mehr Ungleichheit, mehr prekären Jobs und mehr politischer Polarisierung (S. 165). Die EZB habe sich als einzig machtvolle Institution erwiesen, die dabei aber über ihr Mandat hinausgegangen sei. Mit der Covid-19-Krise sei die Chance für große strukturelle Veränderungen und substanzielle weitere Integrationsschritte gegeben, so jedenfalls die Hoffnung.

Das Kapitel beschäftigt sich einerseits mit den politisch-institutionellen und andererseits mit den ökonomischen Problemen, mit denen sich die gegenwärtige Währungsunion konfrontiert sieht. Das politisch-institutionelle Hauptproblem, so die Autoren, sei die Währungsunion ohne Staatlichkeit („The central problem: monetary union without statehood“, S. 166 f.). Der kleine (Finanzminister) und der große Rat seien zu den politischen Machtzentren in EU und Eurozone geworden. Es habe keine Koordination und Kooperation im vergangenen Jahrzehnt gegeben. Deutschland wurde zum Hegemon, habe aber eigene Interessen verfolgt, war deshalb schwacher Hegemon. „Germany remains focussed on its own national interests“ (S. 167). Das greift zu kurz. Es waren nicht materielle, sondern ideologische „Interessen“, die die deutsche Politik bestimmt haben. Wir kommen gleich darauf zurück.

Die ökonomischen Probleme (S. 168) beschreiben die Autoren so: Die EZB wurde erst ab 2012 zum lender of last resort für die öffentlichen Haushalte der Eurozone, also zu spät. Es habe keine makroökonomische Stimulierung der Nachfrage im vergangenen Jahrzehnt gegeben, sondern das Gegenteil – Austerität. Die Bankenunion sei unvollständig geblieben, da die gemeinsame Depositenabsicherung fehle, und für das Problem der notleidenden Kredite, die in den Banken lagern, sei keine Lösung gefunden worden. Außerdem sei keine Lohnkoordination, eine für eine Währungsunion unabdingbare Notwendigkeit, erfolgt. Soweit d’accord.

Für beide Problembereiche, die politisch-institutionellen und die ökonomischen, könne nur, so die Autoren, eine Vertiefung der Integration („a further integration“) Abhilfe schaffen. „Further integration“ ist das Schlüsselwort. Im Detail schlagen sie vor:

Als Verbesserungen für die monetäre Politik peilen sie an: Ausrichtung an einem mittelfristigen Inflationsziel von 2 Prozent, den Übergang zur Kerninflationsrate und nicht dem Verbraucherpreisindex und eine Erweiterung des Mandats der EZB um die Orientierung an Wachstum und Beschäftigung (S. 169). Hinzufügen könnte man auch einen möglichen institutionellen Umbau des ESZB (s.o.), der auch das Scheinproblem der Traget-2-Salden lösen würde.

Im wirtschaftspolitischen Bereich (S. 169-171) bedürfe es, so die Autoren, der Bestellung eines europäischen Finanzministers, der – zusammen mit dem EU-Parlament – über eine Besteuerungskompetenz verfügen sollte. Der Stabilitätspakt sollte mit der Ausrichtung an der „goldenen Regel der Fiskalpolitik“ weiterentwickelt werden. Ferner sollten Eurobonds in Erwägung gezogen werden, ebenso eine Harmonisierung der Steuersysteme. Aus all dem könnte sich auch eine neue Chance für den ESM ergeben, der seit der Troika-Politik stigmatisiert ist. Das sind alles gute und richtige Forderungen. Ebenso wie die Vorschläge für eine neue Finanzmarktpolitik mit der Einrichtung von bad banks, in die toxic papers verlagert werden könnten, sowie der gemeinsame Depositenversicherung. Auch die Schattenbanken sollten stärker reguliert werden. Sinnvoll auch die Vorschläge, einen europäischen Arbeitsmarkt einzurichten, innerhalb dessen die Lohnpolitik koordiniert werden könnte, die Einführung von Mindestlöhnen und die gemeinsame Arbeitslosenversicherung.

Gegen all diese Vorschläge kann von einem rationalen Standpunkt europäischer Wirtschaftspolitik nicht ernsthaft etwas eingewandt werden. Und doch…

The basic problem of the ECB … is the lack of economic policy partners that make a joint macroeconomic management of the EMU possible… Many of the ECB’s problems were due to the lack of an EMU government including appropriate institutional actors” (S. 175). An dieser Schlüsselstelle begeben sich die Autoren auf den Weg zu etwas ähnlichem wie einen Zirkelschluss – wie viele andere. Es gibt ihn schon, den politischen Partner für die EZB, und es gibt auch schon die Wirtschaftsregierung für die Währungsunion. Der Partner für die makroökonomische Politik ist der kleine Rat (immer unter Aufsicht des großen Rats, der der Supervisor des Europäischen Semesters ist), und die Wirtschaftsregierung bzw. die allgemeinpolitische Regierung der EU ist der große Rat, der Europäische Rat. Es bedarf keiner institutionellen Reform in Richtung Finanzminister, da der ECOFIN schon längst die europäische Finanzpolitik in die Hand genommen hat.

All die ökonomisch richtigen und rationalen Vorschläge, die die Autoren unterbreiten, hätten innerhalb des bestehenden Institutionengefüges und im Rahmen der Verträge getroffen werden können. Wenn Kooperations- und Koordinationsbereitschaft und – das vor allem anderen – eine vernunftgesteuerte Wirtschaftspolitik in Deutschland einschließlich einer verantwortungsbewussten europäischen Orientierung vorgelegen hätten.

Deutschland konnte alles blockieren. Die Macht Deutschlands beruht auf drei Komponenten: seiner ökonomischen Größe und Stärke, seiner Gläubigerposition und seinem Vetorecht im großen und kleinen Rat. Welche Politik verfolgt Deutschland bzw. hat Deutschland verfolgt? Die Autoren dazu: Deutschland ist ein Hegemon, aber ein schwacher, d’accord. Die Begründung der Autoren ist interessant. „Germany remains focussed on its own national interests“ (S. 167). Mit „Interessen” sind mutmaßlich solche materieller Art gemeint. Das aber ist ein Fehlschluss der Autoren. Hätte die deutsche Politik die Krise der Währungsunion im Sinne der Autoren bearbeitet, wäre man mit großer Sicherheit materiell und auch in europäischer Perspektive besser gefahren als mit der Blockadepolitik. Zu sehr wird auch mit zeitlichem Abstand deutlich, dass die maßgeblich durch Deutschland bestrittene Krisenpolitik in die Sackgasse geführt hat und ein verlorenes Jahrzehnt folgen ließ. Es sind nicht materielle Interessen, die Deutschland verfolgt hat. Es sind ideologische Interessen. Etwas anders formuliert: Deutschland ging es darum, für die Währungsunion ein anderes Funktionsmodell zu entwickeln. Und dieses Funktionsmodell läuft auf Staatenwettbewerb innerhalb der EU hinaus und nicht auf Koordination und Kooperation.

Der ehemalige Bundesbankvize Jürgen Stark sekundierte die durch die rotgrüne Bundesregierung initiierte Politik des europäischen Lohndumpings 2003 wie folgt: „However, coordination should not be understood as a substitute for the responsebility of policymakers at the national level. The decentralized approach offers scope for healthy policy competition. ‘Best practice’ should prevail. Furthermore, from a political-economy viewpoint, coordination is an extremely helpful instrument to implement unpopular but necessary policy measures at the national level (Herv.d.Verf.)”.

Das Fenster wurde 2003 geöffnet für den Staatenwettbewerb in der Realwirtschaft. 2010 erblickten die deutschen Marktradikalen ein weiteres Fenster, es ließe sich der Staatenwettbewerb doch auch für die Fiskalpolitik in der Eurozone öffnen. Deutschland hat in der Krise der Währungsunion nicht materielle Interessen verfolgt, sondern das Interesse an einem neuen Ordnungsmodell für die Währungsunion.

Deshalb die Absage an Supranationalisierung. Weil dadurch die inhaltliche Richtung der Wirtschaftspolitik gefährdet würde. Es sind dieselben ideologischen Positionen Deutschlands, die eine Supranationalisierung einerseits und eine rationale europäische Wirtschaftspolitik andererseits verhindern. Insofern könnte man etwas platt sagen, das Problem liegt in Deutschland und nicht an Funktionsschwächen der Währungsunion, dem Fehlen eines Partners für das makroökonomische Management usw.

Eröffnete die von den Autoren vorgeschlagene Supranationalisierung dennoch eine Perspektive? Nein. Etwas vereinfacht unterstellt die von den Autoren angestrebte „further integration“, dass man die deutsche Politik durch einen ähnlichen Weg betuppen könnte, wie es bei der Konstruktion und späteren Funktionsweise der EZB der Fall war. Die Deutschen, die nur widerwillig den Weg mit in die Währungsunion gegangen sind, haben sich bei der Bewertung des Maastrichter Vertrags damit gebrüstet und sich wie Bolle gefreut, dass man wenigstens das Bundesbank-Modell für Europa durchgesetzt habe. Der Kater kam dann 2012. All der Stolz und die Freude über die Unabhängigkeit und die Stabilitätsorientierung waren perdu, als ein Romanist und Keynesianer, wie die Zeitung für Deutschland jüngst formulierte, in die Schaltzentrale der EZB gelangte. Man hatte nämlich eines vergessen – der Bundesbank eine Veto-Position in der EZB zu sichern. Die Bundesbank schaltete danach auf eine für eine Zentralbank nicht ganz ungefährliche Oppositions- und Obstruktionspolitik um. Die Klagen der Marktradikalen über das Versäumnis von Maastricht reißen seither nicht ab. Ein Loch in den Bauch hat man sich geärgert, dass man bei dem institutionellen Design nicht aufgepasst hatte. So blöd ist der Marktradikalismus in Deutschland denn doch nicht, dass man diesen Schritt in die Supranationalisierung noch einmal ginge und plötzlich den Keynesianismus im Haus hätte.

Geht man aus dieser Perspektive an die Krisenbearbeitung in den Jahren 2010-12 heran, kommt man auch zu einer anderen Einschätzung über die Ursachen der Krise der Währungsunion. Es waren nicht die Kapitalmärkte, die die Währungsunion plötzlich bedroht hatten oder das Fehlen eines makroökonomischen Partners der EZB, mit dem man zusammen die Krise rational hätte bearbeiten können. Hätte der französische EZB-Präsident 2010 über denselben Mut verfügt wie sein italienischer Nachfolger 2012 – und dabei ging es nicht darum, dass der Franzose ein anderes (falsches) geldpolitisches Instrument wählte als später der Italiener –, wäre es erst überhaupt nicht zum Krisenausbruch gekommen. Die Autoren deuten das auch an (vgl. S. 168). Es gab noch andere Möglichkeiten, die Eurobonds waren eine. Möglich gewesen wäre auch eine Garantie-Erklärung des Europäischen Rats, etwa dieser Art: „Der Europäische Rat übernimmt die Verantwortung für Fehlentwicklungen in einem seiner Mitgliedstaaten und hält an der bisherigen Funktionsweise der Währungsunion fest.“ Gleiche Zinsen für gleiche Staaten. Stattdessen aber haben sich die Scharlatane im Kanzleramt daran gemacht, eine Versuchsanordnung für eine neue Währungsunion herzurichten, was bekanntlich schiefgegangen ist. Erst Draghi hat geholfen.

Gleichwohl: Das Buch von Michael Heine und Hansjörg Herr ist eine überaus empfehlenswerte Lektüre zur EZB, vielleicht nicht für Anfänger, doch aber für etwas Fortgeschrittene.