Ein europäischer Finanzausgleich wäre sinnvoll, lässt sich aber aus dem Himmel der juristischen Begriffe nicht ableiten

Katrin Kroll, Eine Pflicht zum Finanzausgleich innerhalb der Europäischen Union? Baden-Baden 2019. Nomos.

Die Sinnhaftigkeit der Frage ließe sich dahingehend in Zweifel stellen, dass ein Finanzausgleich innerhalb eines föderalen Gemeinwesens nur dann in Erwägung gezogen werden kann, wenn diesem Gemeinwesen eine irgendwie geartete Staatlichkeit zukommt. Genau davon ist die Europäische Union (EU) aber meilenweit entfernt, so dass sich die Frage, ob es für sie eine Verpflichtung zum Finanzausgleich geben kann, eigentlich gar nicht stellt. Ein solcher Ausgleich im engeren Sinne ist auch integrationsgeschichtlich, selbst im Zusammenhang mit den fundamentalsten Neubestimmungen der Integration – bei den Verhandlungen zum Maastricht-Vertrag und den Beratungen zum Verfassungsvertrag – von den Beteiligten nie auch nur in Erwägung gezogen worden.
Dennoch hat die Frage ihren Reiz, gibt es doch unverkennbar Geber- und Nehmerländer im Rahmen des EU-Haushalts, so dass sich die Frage erhebt, ob dieses Geben und Nehmen schon ein Finanzausgleich darstellt, der nur nicht so genannt ist. Auch könnte es sein, dass der eine oder Akteur im Laufe der Integrationsgeschichte schon einmal das Ansinnen eines Finanzausgleichs bei Vertragsverhandlungen zum Thema gemacht hat.
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Zu Beginn ihrer Arbeit setzt sich die Autorin folgerichtig mit der Frage auseinander, ob das bestehende Umverteilungssystem im Rahmen des EU-Haushalts, das von manchen ja schon als eine Form eines europäischen Finanzausgleichs begriffen wird, tatsächlich als solches bewertet werden kann. Sie referiert die uneinheitlichen begrifflichen Bestimmungen zum Thema „Finanzausgleich“ und entwickelt fünf für ihre Arbeit nützliche Parameter, an denen sie messen will, ob es bereits einen europäischen Finanzausgleich gibt. Dies sind: 1.) die dezentrale Organisationsstruktur des Gebildes, innerhalb dessen der Ausgleich stattfinden soll, 2.) eine definierte Zielvorgabe, 3.) ein konsistentes System, 4.) die Transparenz des Vorgangs und 5.) eine generalisierbare dauerhafte Regelung.
Da die genannten Parameter auf das bestehende europäische Umverteilungssystem nicht zutreffen, könne nicht von einem solchen System gesprochen werden. Es handele sich vielmehr um ein interessegeleitetes, im Weg von Tauschgeschäften zustande gekommenes, unübersichtliches, fast unreformierbares „System“ der „intergouvernementalen Kooperation“. – Dem kann man, wenn man eine Schwäche für begriffliche Klarheit hat, zustimmen. Die Frage ist aber, ob unter dem Maßstab der Parameter das bestehende bundesdeutsche System einem klaren begrifflichen Konzept des Finanzausgleich entspricht.
In einer fast im Nebenbei fallenden Aussage zeigt sich aber die zentrale Schwäche der Arbeit: Sie fasst den Begriff des Finanzausgleichs sehr weit (S. 25). Dieser sei nicht an ein staatliches Gebilde gebunden, das Gebilde müsse „nur“ dezentral und in irgendeiner Form föderal sein. So könne ein Finanzausgleich auch auf supranationaler Ebene stattfinden. Das aber sind unhaltbare Annahmen: Ein Finanzausgleich setzt immer eine zentrale staatliche Macht voraus, die ihn im Grundsatz und im Detail erzwingt. Die zahnlose supranationale Kommission – bar jeder Kompetenzkompetenz und ohne institutionelle Macht – kann in dieser Hinsicht buchstäblich nichts bewirken.
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Den ersten Prüfungsmaßstab für die potentielle Pflicht zum Finanzausgleich sucht die Autorin in den Verträgen (EUV und AEUV), genauer in dem dort enthaltenen Solidaritätsbegriff. Sie prüft den Begriff und versucht daraus eine Antwort für die Ausgleichspflicht zu entwickeln. Wenig überraschend ist, dass sie in den Verträgen sowohl das Strukturprinzip der Eigenverantwortung als auch jenes der Solidarität findet. Auch nicht überraschend ist, dass sich beim Durchgang durch die wissenschaftlichen Disziplinen sehr unterschiedliche Definitionen des Solidaritätsbegriffs auftun. Mit philosophischen resp. rechtlichen Erwägungen kommt man da nicht weiter. Deshalb hier einige Nachrichten jenseits des begrifflichen Himmels aus der irdischen Realität.
Erstens: Wirtschaftliche Integration – im Falle Europas immer verknüpft mit politischen Zielen – setzt rein logisch Großzügigkeit und Solidarität voraus. Ohne diese Integrationsprämissen (Myrdal) kommt überhaupt kein Integrationsprozess zustande. Die Starken können sich davon in rationaler Abwägung versprechen, ihre Position der Stärke zu stabilisieren und dem Gesamtsystem eine Prägung zu geben. Die Schwachen gehen in den Integrationsprozess mit dem Ziel der Entwicklung und des Aufholens. Vor diesem Hintergrund bedarf es überhaupt keiner Sophisterei über die Gewichtung von Eigenverantwortung (als Begriff schon merkwürdig) und Solidarität. Integration findet nicht im luftleeren Raum statt.
Zweitens: Da die Autorin nach Antworten auf ihre Fragen im begrifflichen Himmel fahndet, entgehen ihr zentrale praktische Strukturmerkmale von Solidarität. Die „bündische Solidarität“ sucht sie im deutschen Fall nur im formalisierten Länderfinanzausgleich (S. 147) und verpasst damit die schützende Solidarität, die der Bund hochverschuldeten Bundesländern – fast im Verborgenen – gewährt, indem diese zu gleichen Bedingungen Kredit aufnehmen können wie der Bund selbst. Das ist nicht einmal politisch-juristisch niedergeschrieben. Die Bundesländer sind damit unabhängig von den Launen der Finanzmärkte. Nebenbei: die gleiche „bündische Solidarität“ hätte Deutschland zu Beginn der Griechenland-Krise gewähren können. Das hätte nichts „gekostet“ und hätte all den aufkommenden späteren Nationalismus eingedämmt.
Drittens: Vollends scheitert die Autorin mit dieser Aussage: „Obwohl weder in politischer und rechtlicher Hinsicht, noch im Schrifttum Einigkeit über Bedeutung und Ausmaß von Solidarität und Eigenverantwortung besteht, wurde durch die Einrichtung des ESM faktisch dem Solidargedanken der Vorrang eingeräumt, wenn auch mit dem mittelfristigen Ziel der dadurch beabsichtigten Stabilisierung der Europäischen Union“ (S. 148 f.). Lässt man einmal die Verortung des Begrifflichen im ersten Teil der Aussage weg, dann erstaunt schon, dass sie den ESM als Ausdruck des Solidargedanken qualifiziert. Umgekehrt entsteht ein Schuh. Der ESM ist Mittel, um einer absurden wirtschaftspolitischen Doktrin – Austerität – in Europa zum Durchbruch zu verhelfen, also das Gegenteil von europäischer Solidarität.
Jedenfalls kommt die Autorin zu dem Ergebnis, dass sich aus den europäischen Verträgen keine Pflicht zu einem Finanzausgleich ableiten lässt. Das wundert auch wenig, sonst hätten die Akteure es ja in die Verträge hineingeschrieben, und das haben sie bekanntermaßen nicht.
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Den zweiten Vermutungsmaßstab für eine Pflicht zum Finanzausgleich nimmt die Verfasserin mit dem Föderalismus zur Hand.
Ein Merkmal eines rationalen Föderalismus ist die bereits erwähnte bündische Solidarität. Gäbe es etwas Vergleichbares auf der Ebene der EU, wäre im Frühjahr 2010 keine Griechenland-Krise ausgebrochen und in der Folge auch nicht die Krisen in Irland, Portugal und Spanien. Die großen Kernstaaten der Eurozone hätten als Sprecher den Finanzmärkten vermitteln müssen, dass notfalls eine Haftungsübernahme für griechische Bonds bestehe, und die Krisenerscheinungen an den Bondsmärkten wären im Nu verschwunden gewesen. Genau auf dieser Annahme – Bail-out-Artikel hin oder her – hatten die Finanzmärkte im ersten Jahrzehnt der Währungsunion funktioniert, und zwar gut funktioniert. Staaten mit hohem Kredit und solche mit moderatem Kredit konnten sich an den Finanzmärkten zu den gleichen Konditionen Mittel beschaffen. Da aber die deutsche Politik dieses Element eines rationalen Föderalismus nicht akzeptieren, sondern in der Eurozone eine rigorose Austeritätspolitik durchsetzen wollte, brachte man jedweden föderalistischen Ansatz im Keim zu Fall.
Die Ereignisse von 2010 waren nur ein Beleg für die Tatsache, dass die EU kein Bundesstaat ist, einem solchen Gebilde nicht einmal nahekommt und dies auch nicht absehbarer Zeit. Von daher erübrigt sich eigentlich jede Spekulation darüber, ob aus dem „nicht-hoheitlichen Föderalismus“ der EU (S. 202 u.a.O.) eine irgendwie geartete Pflicht zu einem Finanzausgleich folgt. Dennoch ergeht sich die Autorin in langen Ausführungen (ohne Neuigkeitswert) zum Thema Föderalismus und kommt am Ende doch zu dem Ergebnis, dass aus dem „nicht-hoheitlichen Föderalismus“ der EU keine Pflicht zu einem Finanzausgleich folgt.
Ärgerlich ist in diesem Zusammenhang, dass die Autorin unreflektiert die neoliberale Mainstream-Interpretation des Art. 125 AEUV wiederholt (S. 124 ff. und S. 274 f.) und den Artikel als Verbot eines finanziellen Beistandes referiert. Wenn sie hervorhebt, dass dies „nach ganz herrschender Meinung“ (S. 274) gelte, vergisst sie den territorialen Bezug hinzuzufügen: Es handelt sich um eine (ordo- bzw. neoliberale) „deutsche Meinung“, keineswegs eine europäische. Der Art. 125 AEUV war gedacht als Kommunikationssignal an die Finanzmärkte, dass diese nicht von einer Haftungsübernahme ausgehen sollten. Als Juristin sollte der Autorin eigentlich klar sein, dass man freiwillige Hilfe überhaupt nicht verbieten kann. Und eine solche freiwillige Hilfe stellen auch die Abmachungen zum ESM dar.
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Die dritte Projektionsfläche, die nach den Vermutungen der Autorin möglicherweise eine Pflicht zum Finanzausgleich zurückspiegeln könnte, ist die Demokratietheorie. Diesen Begriff expliziert die Autorin leider nicht, sondern kommt völlig unvermittelt auf die Frage einer „akuten Haushaltsnotlage“ (S. 295) bzw. eine „massive Verschuldung“ (S. 296) oder die „extensive staatliche Kreditaufnahme“ (S. 313), ohne aber zu klären, was darunter zu verstehen ist und wie das mit der Demokratietheorie zusammenhängt.
Es folgt zunächst die Beschäftigung mit einem überflüssigen Thema, nämlich der Frage, ob es auf EU-Ebene ein irgendwie geartetes Verschuldungsproblem gibt. Jedermann weiß, wenn er auch sonst nicht zu Europa weiß, dass die Kommission über keinerlei Kreditaufnahme-Kompetenz verfügt, so dass auch kein Schuldenproblem folgen kann.
Dann folgen seitenweise Ausführungen zu des Deutschen Lieblingsthema, der Schuldenbremse. Ohne auch nur einen Ansatz von makroökonomischen Problembewusstsein werden all die dummen Überlegungen angestellt, die im letzten Jahrzehnt zu dem Übel der staatlichen Kreditaufnahme angestellt wurden. All der Unfug von der „intertemporären Ungerechtigkeit“ (S. 316), der „Staatsschuldillusion“ (S. 320), der „interpersonellen Lastenverteilung“ (S. 322), der „Lastenverschiebung zwischen den Generationen“ (S. 328) wird ausgemärt – ohne jeden erkennbaren Bezug zum eigentlichen Thema. Alles Symptome einer angeblich demokratiefeindlichen Staatsverschuldung!
Und dann: „Kann aus diesen demokratietheoretischen Defiziten von extensiven staatlichen Verschulungsmaßnahmen eine Pflicht zur Durchführung eines innereuropäischen Finanzausgleich abgeleitet werden?“ (S. 330) Natürlich nicht, so die Autorin. Besser als Hilfsmaßnahmen wäre aber, so ihre Schlussfolgerung, die präventive Form eines Finanzausgleichs (S. 322). Hätte sich Deutschland 2010 nicht der Solidarität mit Griechenland verweigert und der Eurobonds-Lösung zugestimmt, wären viele der nachfolgenden Krisenprozesse gar nicht erst entstanden. Eine Währungsunion funktioniert nur mit gleichen Zinsen. Sie stellt einen Schutzraum für ihre Mitglieder dar gegen die Irrationalität und Übertreibungen von Kapitalmärkten.
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Juristen sind dazu verdammt, sich mit Begriffen, gelegentlich auch Zusammenhängen auseinanderzusetzen, die ihnen von ihnen fremden Wissensgebieten vorgesetzt werden. Politik (Europa) und Ökonomie (Staatskredit und Währungsunion) sind der Verfasserin nicht ganz so vertraut. Sie verlässt sich auf die falschen Experten. Den Unterschied zwischen „Geldtransfer“ und „Kreditsumme“ (S. 341) sollte sie aber auch ohne diese Experten kennen.
Sollte dereinst ein Finanzausgleich auf Unionsebene eingeführt werden, dann wird dies uno actu mit der Staatswerdung der Union geschehen, wahrscheinlich eher ein Unterpunkt des Aktes sein. Immerhin kommt die Autorin zu dem Gesamtergebnis, dass ein an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit orientiertes Finanzausgleichssystem auf europäischer Ebene sinnvoll wäre, wenngleich in der nahen Zukunft nicht erwartbar (S. 342).