Überraschendes Ergebnis. Eine empirische Studie zur Rolle der Kommission in der Eurokrise (2010-2016)

Stefan Becker, „Die Europäische Kommission der Eurokrise. Einfluss und Wandel in der wirtschaftspolitischen Steuerung 2010-2016“, Springer VS, Wiesbaden 2019, 186 Seiten.

 

Stefan Beckers politikwissenschaftliche Studie mit dem etwas unglücklichen Titel geht der Frage nach, ob die Europäische Kommission in der so genannten Eurokrise an Einfluss im Integrationsprojekt gewonnen hat. Dem Autor geht es dabei um die wirtschaftspolitische Steuerung bzw. die „economic governance“. Im Einzelnen handelt die Studie von der Haushaltspolitik der EU, dem reformierten Stabilitätspakt, dem Fiskalvertrag, den Finanzstabilitätshilfen (EFSM, EFSF, ESM), dem Euro-Plus-Pakt, der makroökonomischen Überwachung (Europäisches Semester, Six-Pack, Two-Pack) und der Bankenregulierung.

In Kapitel 2 referiert der Autor die älteren und neueren Integrationstheorien: den Intergouvernementalismus, den Neofunktionalismus, die neuen Institutionalismen, den Postfunktionalismus, den Mehrebenenansatz und organisationstheoretische Ansätze. Kapitel 3 klärt sein methodisches Vorgehen. In Kapitel 4 werden Veränderungen in der Kommission während der Krisenjahre thematisiert, z.B. ihre „Präsidentialisierung“, der Anspruch Junckers, eine „politische Kommission“ zu kreieren, sowie ihren inneren Umbau unter Juncker. Kapitel 5 untersucht dann die Finanzstabilitätshilfen (EFSM, EFSF, ESM), Kapitel 6 die makroökonomische und haushaltspolitische Überwachung (Stabilitätspakt, makroökonomisches Ungleichgewichtsverfahren, Six-Pack, Two-Pack, Fiskalpakt und SWP-Mitteilung), Kapitel 7 die wirtschafts- und sozialpolitische Koordinierung (Grundzüge der Wirtschaftspolitik, Europäische Beschäftigungsstrategie, Lissabon-Strategie, Europa 2020, Euro-Plus-Pakt), Kapitel 8 die Haushaltpolitik (mehrjähriger Haushalt, Juncker-Fonds).

Für die einzelnen Politikfelder der wirtschaftspolitischen Steuerung konstatiert Stefan Becker das Folgende: Der Fiskalvertrag und der Euro-Plus-Pakt haben seit ihrer Verabschiedung keine Rolle gespielt, sie verschwanden in der Bedeutungslosigkeit. Bei der Bankenregulierung („Bankenunion“) war die Kommission nur Beobachter, sie lieferte die Gesetzestexte. Auch im Zusammenhang der Stabilitätshilfen, zuletzt dem ESM, blieb die Rolle der Kommission eher begrenzt, sie war das Ausführungsorgan oder der Auftragnehmer ihrer intergouvernementalen „Vorgesetzten“, der Räte. Auch im Bereich der Haushaltspolitik blieb der Einfluss begrenzt: der Haushaltsrahmen liegt ohnehin langjährig fest, das Additiv, der Juncker-Fonds (EFSI), war mehr symbolisch und konnte faktisch keine fiskalische Wirkung erzeugen. Auch die wirtschafts- und sozialpolitische Koordinierung ist mehr Papier als Realität. Den weitgehendsten Einfluss erlangte die Kommission bei der makroökonomischen und haushaltspolitischen Überwachung (vgl. S. 186).

Das schließende Kapitel 9 trägt die Ergebnisse zusammen. Das zusammenfassende Ergebnis überrascht: „Insgesamt übte die Kommission wesentlichen Einfluss auf das Management der Eurokrise aus“ (S. 178). „Zusammengenommen beeinflusste die Kommission damit wesentliche Entscheidungen in der wirtschaftspolitischen Steuerung während der Eurokrise“ (S. 186).

Wahrscheinlich geht es dem Autor so wie vielen Europaforschern, man möchte den europäischen Fortschritt unbedingt in den Entwicklungen lesen können. Und man liest ihn nur, wenn man eine gesteigerte Aktivität bei den supranationalen Organen, hier der Kommission, ausmacht.

Die Frage ist, was man unter „wesentlich“ versteht. Versteht man darunter, dass die Eurokrise, deren Charakter der Autor leider nicht näher qualifiziert, 1.) inhaltlich eine durchgreifende Austeritätspolitik in Europa erbracht hat, sowohl in den Programmländern wie auch den anderen Ländern („Schuldenbremse“) und 2.) formal eine Verstärkung der intergouvernementalen Politikmechanismen zum Ergebnis hatte, v.a. beim ESM, dann ging all dies nicht von der Kommission aus und brachte ihr auch keinen Bedeutungsgewinn, eher das Gegenteil.

Die Kommission wurde von den „Machthabern“ in der EU, den beiden Räten, durchgehend – gerade auch während der Eurokrise – in die Schranken verwiesen. Im ESM ist sie Ausführungsorgan, in der makroökonomischen Steuerung bereitet sie Tischvorlagen vor und im Stabilitätspakt ist sie Berichterstatter. Wen in Deutschland interessiert es bspw., dass die Kommission seit Jahren die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse beanstandet? Auftraggeber und Entscheider sind immer die Räte. Eigentlich wäre zu Beginn der Eurokrise zu erwarten gewesen, dass die Kommission als das wirtschaftspolitische Zentrum der EU maßgeblich in die Antikrisenpolitik einbezogen wird. Das Gegenteil war der Fall. Was im Maastrichter Vertrag angelegt war, entfaltete sich in den Krisenjahren, die Krisenbearbeitung durch die Räte. Dieses Phänomen konstatiert auch der „neue Intergouvernementalismus“, der es aber nicht richtig zu deuten weiß.

Das Containment der Kommission in den Krisenjahren fügt sich in die langfristige Entwicklung: Bis zum Maastrichter Vertrag war die Kommission die Behörde für die Marktordnungspolitik, den Binnen- und den Außenhandel, die Agrarpolitik. Viel mehr auch nicht. Als Delors im Maastricht-Prozess versuchte, mehr Kompetenzen für die Kommission zu ergattern, wurde er von den Nationalstaaten strikt in die Schranken verwiesen. Auch in den Folgeverträgen (Amsterdam, Nizza, Lissabon) blieb die Kommission stets in der subordinierten, fast subalternen Position. Inhalt, Richtung und Entscheidung in der Wirtschaftspolitik war Sache der Räte, der Kommission waren Hilfsdienste zugedacht, Berichterstattung, Erstellung von Tischvorlagen, Aufsicht usw. Wesentliches und Unwesentliches sind hier klar verteilt.

Selbst bescheidene Versuche der Kommission, gegen die Räte an Profil zu gewinnen, wurden abgeschmettert. Junckers EFSI-Programm ließen die Räte ins Leere laufen, indem sie keine zusätzlichen Ressourcen zur Verfügung stellten, der Gemeinschaftsmethode wurde kühl die Unionsmethode (2011) entgegengesetzt, und als Juncker im Sommer 2015 einen moderaten Ton mit Griechenland anzuschlagen versuchte, drohte ihm Schäuble dreist mit Entmachtung der Kommission.

Das Büchlein von Stefan Becker ist in der abschließenden Gewichtung („wesentlich“) nicht überzeugend, mindestens missverständlich bzw. undeutlich. Es lohnt dennoch sehr der Lektüre, da es sehr materialreich ist und einen guten methodischen und inhaltlichen Überblick über die empirische Rolle der Kommission in den Krisenjahren 2010-2016 vermittelt. Lektüre unbedingt empfohlen!